Nieobliczalne problemy partycypacji w urządzaniu przestrzeni miejskiej

Partnerstwo to jeden ze stopni (wcale nie najwyższy!) drabiny partycypacji społecznej opisanej przez Sherry R. Arnstein już w latach 60-tych minionego wieku.

Kolejne szczeble drabiny partycypacji społecznej Sherry Arnstein to osiem modeli angażowania mieszkańców w podejmowanie decyzji dotyczących ich lokalnego środowiska. Pierwsze trzy szczeble oznaczają właściwie brak partycypacji, albo partycypację pozorną. Kluczowe decyzje w tym wypadku podejmowane są przez podmioty posiadające władzę formalną. Najwyższe szczeble drabiny zajmują zaś partnerstwo, delegowanie zadań i kontrola obywatelska, czyli różne sposoby rzeczywistego dzielenia się władzą z osobami, których dotkną podejmowane decyzje. Trzy środkowe stopnie (informowanie, konsultacje i ugłaskiwanie, czyli zapraszanie mieszkańców do ciał przedstawicielskich jako doradców, bez gwarancji uwzględniania ich głosu) Arnstein określa wspólnym mianem tokenizmu: „polityką pustych gestów”.

Artykuł jest skrótem tekstu z książki Układ otwarty. Miejskie partnerstwa międzysektorowe.
E-książka dostępna jest za darmo w księgarni internetowej Res Publiki w formatach EPUB oraz MOBI.

Wbrew temu, co można by przypuszczać, wyższy poziom drabiny nie oznacza, że partycypacja w tym przypadku jest obiektywnie lepsza. Kolejne szczeble odnoszą się do pozycji zajmowanych przez różne grupy interesu w strukturze szeroko rozumianej władzy, a ta nigdy nie jest dystrybuowana w pełni sprawiedliwie. We wszystkich przypadkach realną władzę sprawuje jedna z grup: albo przedstawiciele formalni, albo grupy mieszkańców, co, według Arnstein, ma zarówno zalety jak i wady.

Postrzeganie partycypacji przez pryzmat dystrybucji władzy umacnia, moim zdaniem, antagonizm między politykami a mieszkańcami, odsuwając dodatkowo na plan dalszy pytanie o to, czemu partycypacja służy. Nie jest to zarzut wobec Arnstein, lecz jej kontynuatorów, którzy przykładając zbyt dużą wagę do manipulacyjnych praktyk stosowanych przez reprezentantów politycznych, decydują się zaprzeczyć nie tylko idei partycypacji, lecz również demokracji. Mam na myśli przede wszystkim Markusa Miessena, który w Koszmarze partycypacji proponuje wkraczanie do obrad jako nieproszony gość (i tu nie mam nic przeciwko, demokracja daje do tego narzędzia), nawet jeśli miało by to oznaczać sprzeniewierzenie się przyjętym przez wszystkich demokratycznym zasadom konsensu.

Postawa outsiderska, odrzucająca możliwość podejmowania na ustalonych zasadach negocjacji z reprezentantami politycznymi, chociaż w niektórych przypadkach bywa uzasadniona, może prowadzić również do umniejszania roli osób, które często godząc się na pewne ustępstwa, stworzyły przestrzeń dialogu z władzą. Miessen bagatelizuje fakt, że dla realizacji długofalowych projektów, to właśnie zaangażowanie władz jest kluczowe, w związku z czym ostatecznie trzeba się z nimi na coś umówić. „Podnoszony czasem argument, że społeczeństwo obywatelskie jest w stanie samo rozwiązać kwestie publiczne, o ile tylko państwo zejdzie mu z drogi, jest po prostu głupi” – podsumowują podobny Miessenowi styl myślenia Putnam i Feldstein w książce Better together: restoring the American community.

Ze względu na te nieporozumienia proponuję, aby mianem partnerskiej partycypacji objąć nie tylko jeden ze szczebli, wskazany literalnie przez Arnstein, lecz również każdy sposób podejmowania decyzji, który respektuje udział różnych partnerów w procesie dochodzenia do rozwiązań. Partnerstwo w tym wypadku nie jest już jednym ze sposobów dystrybucji władzy, opartym o wahadłowe negocjacje, ale wspólnym ustalaniem zasad zarządzania procesem rozwiązywania problemów. 

Partnerstwo, czyli jawna gra interesów

Bez względu na to, czy mowa o osobach decyzyjnych, czyli takich, od których zależy wprowadzenie rozwiązania (sektor publiczny), czy o użytkownikach tych rozwiązań, czyli mieszkańcach lub ich reprezentantach w postaci organizacji pozarządowych (sektor obywatelski), biznesie (sektor prywatny), czy uczelniach (sektor naukowy) każda jednostka biorąca udział w procesie pragnie zrealizować swoje interesy. Reprezentanci polityczni mogą dążyć na przykład do spełnienia wymogów budżetowych i formalnych. Mieszkańcy – do realizacji takiej wizji polityki, która przyniesie rezultaty w postaci różnego rodzaju udogodnień oferowanych w ramach usług publicznych. Przedsiębiorcy – do powiększania kapitału, co pośrednio wiąże się z promocją określonego wizerunku. Uczelnie pragną zaś zaistnieć jako pole działania profesjonalistów, czemu może towarzyszyć konieczność uwzględnienia czasu na badania i wyciągnięcie dobrze przemyślanych wniosków.

W momencie, kiedy za kwestię problemową uznane zostają te różnice w interesach, a nie zasadnicze problemy, partycypacja zaczyna przybierać formę pozorną, ponieważ nie współmierność interesów powoduje, że postrzegane są one jako takie, których nie można zrealizować jednocześnie. Każdy, nie widząc innej drogi, próbuje zatem osiągnąć maksimum korzyści, nie informując pozostałych graczy o swoich krokach. W rezultacie albo robi to kosztem innych, albo jego potrzeby realizowane są połowicznie. W partycypacji chodzi zatem o to, aby sprowadzić rozmowę na właściwe tory. Oznacza to de facto zamianę drabiny, czyli walki o władzę, rozumianą jako możliwość realizacji interesu jednej grupy, na stół.

To, że wszyscy zasiedli do wspólnego stołu nie oznacza jeszcze, iż mamy do czynienia z partycypacją. Jak piszą autorzy Antybezradnika przestrzennego, w miejskiej grze rynkowej równouprawnienie wszystkich podmiotów jest mitem. Dlatego też każdy z nich musi doskonale zdawać sobie sprawę zarówno z siły argumentów, którymi dysponuje, jak i zdolności wywierania nacisku na pozostałych interesariuszy. Dotyczy to zwłaszcza sektorów naukowego i obywatelskiego, których możliwości wpływu są mniej oczywiste, niż sektora prywatnego i publicznego, ale demonstrowane w odpowiednim momencie mogą zaważyć na wyborze rozwiązań i umocować pozycję tych sektorów jako równoprawnych graczy. Partycypacja po prostu musi się opłacać. Zdanie sobie sprawy ze szkód, jakie może przynieść ignorowanie pozostałych stron, to pierwszy warunek uznania jej opłacalności. Drugim jest uzmysłowienie sobie natury problemów, dla których rozwiązania konieczne jest przyjęcie międzysektorowej perspektywy.

Nieoswojone problemy

Na przełomie lat 60-tych i 70-tych XX w. Horst Rottel i Melvin Webber sformułowali koncepcję tak zwanych “wicked problems”, dosłownie: “złośliwych problemów”. Są to trudne do zdefiniowania problemy obecne w planowaniu rozwiązań społecznych. Najlepiej ich  nazwę w języku polskim oddają słowa „nieobliczalne” lub „dzikie”, ponieważ według autorów stanowią one przeciwieństwo oswojonych (tame) zagadnień takich dziedzin jak matematyka, inżynieria czy chociażby gra w szachy. Oswojone problemy mają swoje reguły – jakkolwiek prowadzić proces ich rozwiązywania, nie ma to wpływu na zmianę reguł, tak samo jak wybrane rozwiązanie nie uniemożliwia wybrania innego, gdy dylemat się powtórzy. Rzecz ma się zupełnie inaczej z problemami społecznymi, ponieważ liczba i nieprzewidywalność czynników wpływających na diagnozę i przyjęte rozwiązanie utrudnia proces planowania; nawet drobny akt ingerencji w zastaną przestrzeń społeczną powoduje jej zmianę; wreszcie każdy problem społeczny jest wyjątkowy, a jego rozwiązanie utrudnia fakt, iż nie można wyabstrahować go z kontekstu i spróbować rozwiązać go w próżni.

Nieobliczalność tego typu problemów wzmacniana jest z jednej strony przez mediatyzację informacji, o czym szeroko pisał Vattimo w Społeczeństwie przejrzystym, z drugiej przez ich nadprodukcję wynikająca pośrednio z pogłębiającej się specjalizacji. Za funkcjonalnym podziałem struktur społecznych (w tym dyscyplin wiedzy) nie nadąża proces budowania połączeń i przepływów informacji. Nawet jeśli powstają węzły informacyjne, same po pewnym czasie stają się wyspą na morzu podobnych instytucji.

Zmniejszeniu nieobliczalności wicked problems służy identyfikacja „czynników wpływających na problem”, czyli zaangażowanie w proces jego rozwiązywania grup, które z jednej strony generują problem, z drugiej, w których interesie leży jego rozwiązanie. Nieszczęśliwie, w przypadku przestrzeni miejskiej takie zadanie również okazuje się „złośliwą kwestią”.

Problem reprezentacji użytkowników

W praktyce postulat udziału społecznego w rozwiązywaniu problemów miejskich może prowadzić do zasięgania opinii mieszkańców w sposób całkowicie chaotyczny i pozbawiony najmniejszego sensu: albo wszyscy decydują o małych sprawach, albo mała grupa o wszystkim.

Nic zatem dziwnego, że osoby sprawujące władzę formalną zaczynają odczuwać strach przed byciem posądzonym o stronniczość. Dlatego często występującym modelem zachowania władz w takiej sytuacji jest przyjmowanie postawy „życzliwej obojętności”, którą według Łukowskiego (Partycypacja, czyli o trudnościach w dzieleniu się władzą) znamionuje „przychylne nastawienie samorządu na poziomie werbalno–symbolicznym”, a „faktyczna izolacja”.

Problem zbudowania takiej reprezentacji mieszkańców, która miałaby legitymizację  do zasiadania przy wspólnym stole, także należy zatem do tych, których naturę należałoby określić jako wicked. Kogo bowiem włączyć do rozmów, kiedy podejmowane decyzje mają dotyczyć, na przykład, zagospodarowania miejskiej przestrzeni publicznej?

Jeśli włączymy jedynie mieszkańców zameldowanych, to okaże się, że w Warszawie, od dwustu tysięcy do kilkuset tysięcy osób zostanie wyłączonych z procesu podejmowania decyzji, ponieważ, mimo że tu mieszkają, z różnych względów nie chcą lub  nie mogą zostać zameldowani. Poza tym prawo tego od nich nie wymaga. Zdawanie się natomiast na decyzje podejmowane jedynie przy udziale radnych (czyli demokrację przedstawicielską) przeczy roli, jaką taka partycypacja ma odgrywać – korekta działań raz na cztery lata (podczas wyborów) to zdecydowanie za mało, aby aktywnie odpowiadać na potrzeby pojawiające się w okresie kadencji. Pomijając już sam fakt, że upolitycznienie radnych nie wpływa korzystnie na wypracowanie porozumienia. Taki wniosek pojawił się w trakcie realizacji w Warszawie budżetu partycypacyjnego. Radni włączeni do zespołów koordynujących budżet w jednostkach dzielnicowych, zamiast wspomagać prace zespołu, toczyli międzypartyjne spory i tylko opóźniali osiąganie konsensu.

Najbliżsi sąsiedzi danego miejsca nie muszą być z kolei jego najczęstszymi użytkownikami. W przypadku, kiedy sprawa nie dotyczy projektowania sąsiedzkiego podwórka, ale na przykład placu, będącego jednocześnie węzłem przesiadkowym – jak większość placów w Warszawie – jego zagospodarowanie będzie miało wpływ nie tylko na okolicznych mieszkańców, lecz również na podróżnych, którzy mogą być z tym miejscem zupełnie niezwiązani na poziomie sentymentalnym.

Konieczne jest zatem przyjęcie jakiejś metody. Wybór odpowiedniej  to oczywiście kwestia otwarta i każdorazowo zależna od kontekstu podejmowanej decyzji. Do najbardziej sprawiedliwych – co nie oznacza, że adekwatnych i efektywnych – z pewnością należy reprezentatywny dobór próby i losowanie, do mniej – celowy dobór reprezentacji użytkowników spełniający przyjęte na wstępie kryteria.

Przykładem doboru uczestników okrągłego stołu według klucza użytkownika były działania zastosowane w ramach konsultacji społecznych wokół przygotowania wytycznych do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Placu Narutowicza w Warszawie, którego dokładny opis zawarty jest w publikacji. W projekcie tym użytkownicy zostali podzieleni na trzy grupy: tzw. „głośnych” użytkowników, czyli aktywistów, często zabierających głos w mediach lub będących nieformalnymi liderami społeczności; reprezentantów instytucji formalnych umiejscowionych wokół i w okolicy Placu oraz tzw. „milczących” użytkowników, to znaczy niewidocznych w mediach, nieprzychodzących na spotkania, ale będących na Placu praktycznie codziennie.

W zależności od kontekstu, „standardowy użytkownik” nie musi być wcale tym, którego głos uznany zostanie za najważniejszy. W publikacji Michał Beim oraz Eliza Gryszko i Marcin Górecki opisują uwzględnianie w planowaniu potrzeb szczególnych grup użytkowników – w pierwszym przypadku są to kobiety, w drugim, osoby z niepełnosprawnościami. Wybór zależy zatem od kontekstu rozmów i efektów, jakie powinny przynieść. Ważne jest natomiast, aby dobór uczestników nie mógł zostać zakwestionowany. Brak aprobaty społecznej oraz niepewność, czy mieszkańcy siedzący przy stole są właściwą reprezentacją społeczności, może prowadzić do polityki pustych gestów, czyli wspomnianej życzliwej obojętności ze strony władz.

Rozproszenie odpowiedzialności

O ile mieszkańcy zdobywają legitymizację do zasiadania przy wspólnym stronie dzięki przejrzystym zasadom doboru ich reprezentacji, o tyle po stronie administracji samorządowej taką legitymizację daje decyzyjność, czyli gwarancja, iż przedstawiciele pierwszego sektora wezmą na siebie odpowiedzialność za wdrożenie rozwiązań.

 

Na początek warto zaznaczyć, że przyjęcie odpowiedzialności za rozwiązania ze strony administracji publicznej i reprezentantów politycznych wymaga przede wszystkim odwagi. Kiedy nadzieja na zwrot kosztów inwestycji wymaga uwzględnienia długofalowej strategii, a tym samym spodziewane korzyści zostają odsunięte w czasie, pozornie lepszym sposobem wydaje się wdrożenie rozwiązań, których pozytywne skutki okażą się natychmiastowe.

Partnerstwo w podejmowaniu decyzji, szczególnie w warunkach lokalnych, gdzie łatwiej o dotarcie z uzasadnieniem decyzji do społeczności wyborców, może zniwelować obawę o brak akceptacji kosztownych rozwiązań, które w długiej perspektywie czasowej okazują się opłacalne. Dlatego w momencie, kiedy rzecznikiem rozwiązań są partnerzy rozmów, w tym mieszkańcy, łatwiej zdobyć się na stanowczość. W obliczu złożoności struktury organizacyjnej miasta takie podejście napotyka jednak na problemy.

W przypadku Warszawy konsultacje społeczne, czyli jeden ze sposobów realizacji partycypacji w praktyce, zawiadywane są w całości przez specjalnie wydzieloną do tego jednostkę urzędu miasta: Centrum Komunikacji Społecznej (CKS). Chociaż nie można odmówić temu rozwiązaniu słuszności – miało być ono węzłem konsultacyjnym, który dba o jakość prowadzonych procesów, a często bywa również ich uczestnikiem ze strony UM – to patrząc przez pryzmat odpowiedzialności rodzi także kilka problemów. Zasadniczym jest kwestia ciągłej nieobecności osoby podejmującej decyzje w całym procesie. Władze miasta lub poszczególnych dzielnic są bowiem zwolnione z odpowiedzialności za prowadzenie procesu, ponieważ robi to za nich CKS. Centrum z kolei nie może negocjować rozwiązań z mieszkańcami, ponieważ ostateczna decyzja nie zależy od jego pracowników. Ponadto CKS zarówno przez władze, jak i mieszkańców, postrzegane jest jak organ promocyjny, a nie jak realny partner. Ze szkodą dla wszystkich pozostałe biura urzędu miasta czy też wydziały urzędów dzielnic w niewystarczający sposób są z CKS-em połączone, co oznacza, że często o istotnych planach dotyczących konsultowanego obszaru, jego pracownicy dowiadują się jako ostatni.

Kwestia odpowiedzialności to również przystępowanie do rozmów z zamiarem podjęcia decyzji przy stole, a nie w kuluarach. Polskie prawo na przykład nie daje mieszkańcom żadnych instrumentów egzekwowania wyników konsultacji społecznych. Oznacza to, że mogą oni stracić mnóstwo czasu na dyskusje prowadzące donikąd.

Ponoszenie odpowiedzialności za wynik rozmów to w końcu szanowanie głosów krytycznych względem proponowanych przez siebie rozwiązań. Podczas przygotowań do konkursu o tytuł Europejskiej Stolicy Kultury 2016 w jednym z polskich miast, urzędnicy zupełnie nie byli na to gotowi. Kiedy mieszkańcy i reprezentanci instytucji kultury w dobrej wierze złożyli do jednej z jednostek miejskich wnioski o poprawienie niektórych wątków działań kulturalnych, pozbawiono ich środków na tego typu działalność. Zostali złapani w klincz: aby ich głos nabrał wagi, sygnowali list własnymi nazwiskami; władze jednostki, nieprzygotowane na wzięcie odpowiedzialności za swoje działania lub wynik ustaleń prowadzonych z mieszkańcami, postanowiły ich zatem ukarać. Zupełnie nie na wyrost będzie zatem stwierdzenie, że aby uczestnicy procesu partycypacyjnego w ogóle chcieli podjąć rozmowę, muszą mieć pewność, że zostaną zachowane standardy etyczne.

Zakończenie

Partnerstwo, czyli wspólne ustalanie zasad procesu dochodzenia do rozwiązań przez wszystkie osoby, które maja wiedzę, doświadczenie (np. użytkownika) lub środki i narzędzia do rozwiązania problemu, oznacza zgodę co do tego, że natura problemów, jakie stają się tematem rozmów przy stole, jest nieprzewidywalna i wymykająca się wszelkim próbom standaryzacji a ruchy, jakie mogą wykonywać inni „gracze”, dodatkowo tę naturę wzmacnia. Oznacza ono również zdanie sobie sprawy z tego, że tylko zajęcie miejsc przy wspólnym stole, dyskusja, obserwacja strategii pozostałych uczestników, ale też poważanie ich pozycji pozwala wypracować satysfakcjonujące rozwiązanie. Nigdy nie będzie ono zadowalające dla wszystkich, niemniej jednak na pewno skorzysta na nim więcej osób, niż gdyby decyzje zapadały jedynie w ramach jednej grupy interesu. W tego rodzaju partycypacji zawarte są zatem elementy myślenia perspektywicznego, społecznej wrażliwości, ale też intelektualnej trzeźwości. Partnerstwo to rachunek zysków i strat, w którym, po sokratejsku, bycie złym (zaprzeczenie idei partycypacji) oznacza pozostawanie w niewiedzy co do natury rzeczy.