Miasta podwyższonego ryzyka

Pojawienie się idei resilient city, czyli „odpornego miasta”, które reaguje na bieżące i przyszłe wyzwania, to ważny zwrot w polityce miejskiej. Co kryje się za tym modnym hasłem i w jaki sposób współczesne miasta powinny radzić sobie z zagrożeniami i wyzwaniami?

Starzejąca się populacja Montrealu, zniszczenia spowodowane tajfunami w Da Nang, osuwaniem się ziemi w Kigali, kryzys uchodźczy w Atenach i Belgradzie, rosnące skażenie powietrza w Deyang, wzrastająca liczba bezdomnych w Paryżu czy szerzący się alkoholizm i uzależnienie od narkotyków w El Paso w USA. Punktem wyjścia do refleksji o „odpornym mieście” jest zawsze sytuacja kryzysu.

Jak przekonują propagatorzy idei „odpornego miasta”, szeroko zakrojona polityka odporności (resilience) powinna opierać się na wnioskach wyciąganych z kryzysowych sytuacji, w których miasta zmuszone są do przeciwdziałania albo mierzenia się z efektami kataklizmów. Polityka resilience bazuje na idei miejskiej „odporności” (urban hardiness) i zdolności do elastycznego reagowania na zewnętrzne i wewnętrzne bodźce oraz umiejętności dostosowywania się do ciągle zmieniających się warunków. Jest to propozycja ujęcia współczesnego organizmu miejskiego jako sieci ściśle powiązanych ze sobą elementów, które z perspektywy zarządzania miastem należy rozpatrywać całościowo.

Idea „odpornych miast” odzwierciedla ich zdolność do przetrwania w obliczu nagłych wypadków, przede wszystkim tych związanych z efektami postępującej zmiany klimatycznej. Wynikające z niej przedsięwzięcia miejskie opierają się na wnioskach wyciąganych z kryzysowych sytuacji, w których miasta zmuszane są do przeciwdziałania albo mierzenia się z efektami kataklizmów. Ich twórcy przekładają styl myślenia o zarządzaniu w czasie kryzysu na codzienne funkcjonowanie środowiska miejskiego, które musi stawiać czoła rosnącym fizycznym, społecznym i ekonomicznym wyzwaniom XXI wieku.

Różne rodzaje odporności

Wzmacnianie poziomu „miejskiej odporności” zakłada, że współczesne miasta muszą w najbliższym czasie podjąć wysiłek opracowania szeroko zakrojonej polityki wychodzącej naprzeciw wstrząsom (shocks) – kataklizmom i kryzysom, nierzadko związanym ze zmianami klimatycznymi. W równej mierze przeciwdziałać powinny przy tym codziennym stresom (stresses), na jakie wystawiana jest miejska społeczność. Idea resilience zakłada więc tworzenie odpowiednich warunków do skutecznego reagowania na problemy takie jak wysoki poziom bezrobocia, nieskuteczna i niedofinansowana sieć transportu miejskiego, powtarzające się niedobory żywności i wody pitnej czy wreszcie wysoki poziom przemocy w miastach.

Zgodnie z tą perspektywą kwestie ekonomiczne (bieda, rozwarstwienie społeczne) stanowią równie istotne zagrożenie dla spójności tkanki miejskiej, co trzęsienie ziemi czy wzrastający poziom morza grożący zalewaniem nadmorskich dzielnic miast. „Odporność ekonomiczna” miasta i jego mieszkańców leży u podstaw wszystkich innych wyzwań i zagrożeń. To holistyczne rozumienie miasta jako złożonego kompleksu nakładających się na siebie uwarunkowań wychodzi od analizy wpływu stresów i wstrząsów na życie każdego mieszkańca miasta. Perspektywa ta wymaga kompleksowego wzmacniania miejskich społeczności i to nie tylko w obszarze reagowania na bezpośrednie ryzyko, ale także przeciwdziałania mu. Promuje tworzenie elastycznych procedur i narzędzi pozwalających unikać, a przynajmniej maksymalnie niwelować skutki potencjalnych i faktycznych zagrożeń.

100 Resilient Cities

Popularyzowaniem idei „odpornego miasta” zajmuje się dziś między innymi amerykańska Fundacja Rockefellera, która w grudniu 2013 roku uruchomiła kompleksowy, międzynarodowy program „100 Resilient Cities”. Sieć ta jest równocześnie think tankiemplatformą współpracy miejskich teoretyków i praktyków pracujących nad rozwijaniem krytycznej refleksji nad miejską „odpornością”. Celem projektu jest rozwijanie współpracy między miastami partnerskimi zgrupowanymi wokół różnych wymiarów zarządzania miejską „odpornością” i wdrażanie nowoczesnych rozwiązań w prowadzoną przez samorządy politykę miejską.

O ile sama idea urban resilience (jak w zasadzie każda nowoczesna teoria zarządzania miastem) ma wymiar globalny i uniwersalny, o tyle wprowadzenie w życie pakietu określonych rozwiązań wychodzących naprzeciw zagrożeniom wewnętrznym i zewnętrznym musi być dostosowywane do lokalnej specyfiki poszczególnych miast. Miasta naturalnie różnią się między sobą pod względem sytuacji geopolitycznej, ekonomicznej, społecznej czy historycznej. Doświadczają odmiennych stresów i od lat opracowują własne sposoby radzenia sobie z trudnościami – z lepszym bądź gorszym rezultatem.

Podstawowym celem programu „100 Resilient Cities” jest tworzenie warunków do kreatywnej wymiany doświadczeń. Partnerstwa miast zawiązane w ramach projektu koncentrują się na rozpoznaniu wspólnych problemów. Rezultatem tej współpracy ma być możliwość dostosowywania dostępnych różnym ośrodkom narzędzi do pracy przy poszczególnych wyzwaniach. Elastyczność „miast odpornych” wychodzi też naprzeciw często zauważanej nieprzystawalności lokalnej polityki miejskiej do przypadków spotykanych w innych miastach, nawet tych potencjalnie podobnych do siebie. Ideą stojącą za tworzeniem nowoczesnych strategii odporności jest w końcu właśnie wymiana doświadczenia, przekonanie, że miasta nie powinny być zmuszane do samodzielnego wymyślania adekwatnych rozwiązań problemów, nierzadko wyłamywania już raz otwartych drzwi. Przeciwnie – miasta powinny korzystać z doświadczeń i dobrych praktyk, które sprawdziły się w innych ośrodkach.

Pierwszy nabór do programu „100 Resilient Cities” zakończył się w grudniu 2013 roku, kiedy ogłoszono precedensową listę 32 „odpornych miast”. Rok później dołączyło do nich kolejne 35 ośrodków wyłonionych z ponad 330 zgłoszeń. Lista 67 miast składa się dziś przede wszystkim z dużych metropolii, takich jak Bangkok, Sydney, Chicago, Londyn, Lizbona, Paryż czy Rio de Janeiro, chociaż do prestiżowego kręgu przyjęto również stosunkowo niewielkie miasta – w tym Nowy Orlean, Rotterdam, Berkeley czy Byblos. Obecnie trwa trzecia tura naboru i w połowie tego roku powinna zostać zamknięta ostateczna lista stu miast-liderów. W ramach prowadzonego programu Fundacja Rockefellera finansuje stworzenie w każdym ośrodku stanowiska rzecznika ds. odporności (Chief Resilience Officer). Poziom wsparcia finansowego dostosowany jest do uwarunkowań danego miasta, ale nigdy nie przekracza sumy miliona dolarów. Zgodnie z założeniem projektu po upływie dwóch lat samorządy powinny przejąć na siebie obowiązek finansowania stanowiska. Rzecznik to w pierwszej kolejności mediator – urzędnik powołany do koordynacji pracy nad opracowaniem strategii wdrażania w danym mieście nowoczesnych rozwiązań problemów, z jakimi mierzą się poszczególne miasta. Jego zadaniem jest przede wszystkim stworzenie platformy do skutecznej współpracy pomiędzy różnymi sektorami miasta i różnymi działającymi w nim aktorami: samorządem, organizacjami pozarządowymi, sektorem prywatnym, jednostkami naukowymi i badawczymi. Rzecznik ds. odporności pełni jednocześnie rolę doradczą, jest specjalistą zapewniającym merytoryczne i międzysektorowe wsparcie burmistrzowi lub prezydentowi „odpornego miasta”.

Oprócz tworzenia odpowiednich warunków do aktywnego wdrażania nowatorskiej polityki miejskiej poprzez pomoc w powołaniu specjalisty i „opiekuna” tego obszaru, program „100 Resilient Cities” realizuje również trzy inne ścieżki wprowadzania innowacji. Zapewnia techniczne i merytoryczne wsparcie niezbędne przy tworzeniu strategii odpowiadającej potrzebom poszczególnych miast. Oferuje też dostęp do szeregu sprawdzonych narzędzi (technologicznych, finansowych, infrastrukturalnych itp.) umożliwiających tworzenie skutecznej strategii. Włącza przy tym miasta w partnerską sieć, która ułatwia wymianę doświadczeń i dostarcza katalog skutecznych i sprawdzonych metod reagowania na obecne lub przyszłe miejskie kryzysy. Proces powstawania strategii przewidziany jest na okres od sześciu do dziewięciu miesięcy. Opiera się na opracowaniu katalogu problemów dotykających poszczególne miasta oraz rozwiązań planowanych lub już wdrażanych przez dany samorząd. Sieć nie stawia więc na powoływanie zupełnie nowej strategii, która przekreślałaby dotychczasowe działania samorządów, ale na dostosowywanie obecnie prowadzonej polityki miejskiej do nowych wyzwań. Uzupełnia ją o obszary wymagające dodatkowej uwagi i nowatorskich rozwiązań, kładąc nacisk na zagrożenia wynikające bezpośrednio lub pośrednio z wpływu człowieka na klimat.

Zarządzanie wodą w miastach

Jedno z najistotniejszych wyzwań stojących przed „odpornymi miastami” stanowi zatem problem odpowiedzialnego zdiagnozowania efektów zmiany klimatu, rozpatrywanych w miejskiej skali. Przypadkiem szczególnie interesującym w tym kontekście są wyzwania dotyczące miejskich systemów gospodarowania zasobami wodnymi. Lista problemów związanych z zarządzaniem wodą jest szeroka: począwszy od tworzenia skutecznych strategii reagowania na katastrofy naturalne – powodzie, susze, tropikalne burze, podnoszący się poziom morza – aż po zapewnienie mieszkańcom dostępu do wody pitnej. Z ponad tysiąca zgłoszeń, które wpłynęły dotąd do sieci „100 Resilient Cities”, ok. 60 proc. miast wskazywało, że kluczowym zagrożeniem i priorytetem w najbliższej przyszłości jest dla nich właśnie problem powodzi i zalewania obszarów miejskich. Z kolei 20 proc. miast ubiegających się o włączenie do programu mierzy się z niedostatecznym dostępem do wody pitnej i powtarzającymi się okresami suszy.

Niekwestionowanym liderem w tworzeniu miejskiej strategii reagowania na problemy z wodą jest Rotterdam. To w tym mieście w październiku 2015 roku odbył się pierwszy Network Exchange – trzydniowy kongres gromadzący przedstawicieli „odpornych miast ” i ponad 30 ekspertów pracujących nad wdrażaniem w życie kompleksowych systemów zarządzania wodą. W zjeździe wzięli udział rzecznicy ds. odporności reprezentujący miasta z trzech kontynentów – ośrodki takie jak Bangkok (Tajlandia), Meksyk (Meksyk), Norfolk (USA), Berkeley (USA), Nowy Orlean (USA), Vejle (Dania), Rzym (Włochy) i Surat (Indie). W ramach prowadzonych podczas kongresu warsztatów powołano do życia nowe partnerstwa grupujące miasta zmagające się z podobnymi zagrożeniami – przede wszystkim te, które regularnie doświadczają powodzi, albo nadmorskie ośrodki borykające się z problemem wzrostu poziomu morza. Powstały też zespoły miast wymieniające się dobrymi praktykami związanymi z zarządzaniem wodą. Norfolk, Nowy Orlean i Rotterdam skupiają się na tworzeniu warunków do wzmacniania odporności portów. Ponad 240-tysięczne amerykańskie miasto Norfolk przygotowuje pilotażową inwestycję – budowę pływających struktur zainspirowanych stworzonym w Rotterdamie pływającym pawilonem, który stanowi pierwszy krok na drodze do zaprojektowania samowystarczalnych pływających dzielnic dopasowanych do miast borykających się ze wzrastającym poziomem wody. Z kolei Meksyk korzysta z doświadczeń holenderskiego miasta w zakresie projektowania wodnych placów, takich jak rotterdamski Benthemplein zaprojektowany przez zespół architektoniczny De Urbanisten, którego nadrzędną funkcją jest gromadzenie wody deszczowej. Innym zbliżonym projektem infrastrukturalnym są tzw. „zielone dachy”, na których sadzone są rozbudowane miejskie ogrody warzywne, pochłaniające nadmiar deszczówki, a przy okazji zaopatrujące lokalne wspólnoty w świeże warzywa.

Wymiana doświadczeń z pewnością ułatwi wspólną pracę nad tworzeniem strategii z zakresu wzmacniania odporności na wyzwania związane ze środowiskiem wodnym. Doświadczenie zebrane przez sieć miast mierzących się z wyzwaniami dotyczącymi gospodarowania zasobami wodnymi bez wątpienia stanowi dopiero pierwszy krok na drodze ku projektowaniu nowoczesnych „odpornych miast”. Celem działania twórców tego procesu jest stworzenie elastycznych miejskich organizmów, które będą w stanie reagować na niebezpieczne sytuacje kryzysowe. Przede wszystkim miasta muszą jednak zapewnić dogodne warunki życia i na bieżąco dostosowywać się do zmieniających się potrzeb swoich mieszkańców