Krytycznie o budżecie partycypacyjnym w Sopocie

Budżet partycypacyjny krąży po Polsce! Zainteresowanie tą innowacją w polityce miejskiej rośnie z każdym miesiącem — po Sopocie, Poznaniu, Zielonej Górze i Elblągu budżet partycypacyjny (zwany też „obywatelskim”) planuje wprowadzić szereg kolejnych miast: Bydgoszcz, Chorzów, Bytom, Dąbrowa Górnicza, Łódź, Płock, Radom oraz Toruń. Wydawałoby się,…

Budżet partycypacyjny krąży po Polsce! Zainteresowanie tą innowacją w polityce miejskiej rośnie z każdym miesiącem — po Sopocie, Poznaniu, Zielonej Górze i Elblągu budżet partycypacyjny (zwany też „obywatelskim”) planuje wprowadzić szereg kolejnych miast: Bydgoszcz, Chorzów, Bytom, Dąbrowa Górnicza, Łódź, Płock, Radom oraz Toruń.

Wydawałoby się, że skoro budżet partycypacyjny polega na umożliwieniu mieszkańcom i mieszkankom współtworzenia miejskiego budżetu, a więc potencjalnie na dosłownym przekazaniu im „prawa do miasta„, popularyzacja tej praktyki w Polsce powinna cieszyć. Problem w tym, że postępującej dyfuzji idei budżetu partycypacyjnego w Polsce rzadko towarzyszy krytyczna refleksja. (Jeden z wyjątków stanowi przygotowane przez październikowy Kongres Ruchów Miejskich opracowanie jego warunków brzegowych, niedawno streszczone przez Borysa Martelę.) Brakuje jej szczególnie w przypadku Sopotu, który — będąc miastem pionierskim na naszym gruncie — jest powszechnie traktowany jako wzorzec do dalszych partycypacyjnych eksperymentów.

Dlatego też niniejszy artykuł — oparty na badaniach przeprowadzonych latem tego roku w Sopocie dla Vrije Universiteit Brussel (Uniwersytetu w Brukseli) — przedstawia analizę sopockiego budżetu partycypacyjnego, oceniając cele, jakie przyświecały jego wdrożeniu, dotychczasowy przebieg i widoczne skutki. Tym samym, poprzez uwypuklenie jego mocnych i, niestety znacznie liczniejszych, słabych stron, pragnie służyć jako inspiracja i przestroga dla miejskich urzędników, aktywistów, a przede wszystkim mieszkańców i mieszkanek.

cele i motywacje

Aby budżet partycypacyjny mógł osiągnąć jak największy potencjał, muszą zostać spełnione trzy warunki dotyczące kontekstu, w którym jest wdrażany. Po pierwsze, powinien w jak największym stopniu wykorzystywać doświadczenia i tradycje aktywizmu społecznego oraz wcześniejszych mechanizmów partycypacyjnych (rad sąsiedzkich lub osiedlowych, konsultacji społecznych itp.). Po drugie, powinny zbiegać się w nim różne cele — zarówno odgórne, jak i oddolne. Po trzecie, powinien opierać się na woli politycznej jak najszerszego grona „aktorów”.

(CC BY-SA 2.0) by popmisa/Flickr

W Sopocie żaden z tych warunków nie został całkowicie spełniony. Po pierwsze, choć przed wprowadzeniem budżetu partycypacyjnego w Sopocie przeprowadzano konsultacje społeczne, ich charakter był wybitnie informacyjny, realizatorzy budżetu partycypacyjnego nie mogli więc czerpać z ich doświadczeń, i musieli budować procedurę od podstaw.

Po drugie, choć w Sopocie udało się połączyć cele Sopockiej Inicjatywy Rozwojowej (SIR) i części radnych miasta, ich motywacje są diametralnie różne. Z przeprowadzonych przeze mnie rozmów wynika, że SIR, nieformalna grupa obywatelska, która wyszła z inicjatywą wprowadzenia budżetu partycypacyjnego, za jego główny cel uznaje przyznanie mieszkańcom prawa do współdecydowania o polityce miejskiej, a więc przekazanie im władzy należącej „nie do polityków, ale do zwykłych ludzi, którzy jedynie użyczają jej swoim przedstawicielom„. Motywacja miejskich radnych popierających tę inicjatywę (z klubów Prawo i Sprawiedliwość oraz Kocham Sopot) jest tylko pozornie podobna. Choć według nich budżet partycypacyjny służy do budowy relacji między mieszkańcami, promocji wartości obywatelskich i umożliwienia mieszkańcom zabrania głosu w kwestiach dotyczących miejskich inwestycji, udział obywateli ograniczać ma się do wyrażania poparcia lub sprzeciwu dla konkretnych projektów zawczasu przygotowanych przez urzędników. Ponadto, jak twierdzi Piotr Meler, radny PiS, budżet partycypacyjny to “technologia, w którą Sopot, jak firma, musi inwestować”, a więc podnoszący efektywność zarządzania instrument stosowany przez włodarzy miasta, nie zaś mieszkańców. Stąd wyraźny nacisk na ilość (złożonych projektów lubi oddanych głosów) kosztem jakości poszczególnych projektów, jak również ogólnej debaty, który nie pozostawia miejsca na deliberację, dzięki której sopocianie mogliby tworzyć i konfrontować własne wizje rozwoju miasta i zarazem proponować zmianę jego inwestycyjnych priorytetów.

Po trzecie, zarówno spora część radnych (z klubów Platforma Obywatelska oraz Samorządność), jak i prezydent miasta, Jacek Karnowski, jeszcze w 2010 roku byli otwartymi przeciwnikami budżetu partycypacyjnego. Choć dziś chcą uchodzić za jego gorących orędowników, gotowych dzielić się sopocką success story z innymi samorządami, z wywiadów wynika, że ta metamorfoza związana jest nie z autentyczną zmianą poglądów, lecz obawą, by ewentualny sukces tego rozwiązania nie został przypisany ich politycznym oponentom. Stąd prezydent oraz radni PO i Samorządności tolerują budżet partycypacyjny, jednocześnie usiłując zawłaszczyć tę inicjatywę i „uchronić się przed linczem”, jak twierdzi cytowany już radny PiS. Ich celem nie jest upodmiotowienie mieszkańców, ale wzmocnienie własnej pozycji, a więc utrzymanie dotychczasowego podziału władzy. Znajduje to odzwierciedlenie w języku — prezydent unika wyrażenia „budżet obywatelski”, oficjalnie nazywając go „konsultacjami społecznymi”. Jego pełnomocnik Marcin Skwierawski idzie o krok dalej, nazywając budżet partycypacyjny „zabawą” i „świetnym pomysłem na czasy kryzysu”, który ma uświadomić mieszkańców, że w Sopocie „nic nie jest za darmo” — ich wizje mają więc zostać nie uwypuklone, ale spłycone i zdepolityzowane.

mechanizm

Geneza wprowadzenia budżetu partycypacyjnego w Sopocie w oczywisty sposób wpłynęła na ukształtowanie jego metodologii. Kluczowy był tu udział SIR, która odnosząc się do zagranicznych przykładów budżetów partycypacyjnych, próbowała przekonać radnych i prezydenta miasta do przygotowania procesu, którego centralnymi “aktorami” byliby mieszkańcy. Niestety, presja ze strony prezydenta i radnych przeciwnych włączaniu mieszkańców w decydowanie o budżecie miasta doprowadziła do uchwalenia zachowawczej procedury, którą Marcin Gerwin z SIR nazywa “zgniłym kompromisem”. Na czym więc tak naprawdę polega budżet partycypacyjny w Sopocie?

Każdą z “rund” oficjalnie otwiera uchwała Rady Miejskiej, przygotowana przez działającą przy niej doraźną komisję ds. budżetu obywatelskiego. Uchwała inicjuje kampanię informacyjną, w ramach której do każdego gospodarstwa domowego w Sopocie trafia ulotka o budżecie partycypacyjnym. Jednocześnie w czterech okręgach wyborczych, na które podzielony jest Sopot, odbywają się spotkania mieszkańców prowadzone przez urzędników, na których teoretycznie powinny zostać omówione ogólne priorytety inwestycyjne miasta i jego poszczególnych dzielnic. Na spotkaniach składać można propozycje inwestycji poprzez wypełnienie formularza przygotowanego zawczasu przez komisję ds. budżetu obywatelskiego. Formularze przyjmowane są również drogą mailową.

Po ich zebraniu następuje weryfikacja projektów proponowanych przez mieszkańców. Dokonują jej urzędnicy, którzy początkowo (w roku 2011) oceniali wykonalność projektów, ich zgodność z istniejącymi planami i rozporządzeniami oraz aspekt formalno-prawny, po czym na tej podstawie dokonywali wyboru najlepszych propozycji. Od roku 2012 obowiązuje tylko kryterium formalno-prawne. Zweryfikowane propozycje trafiają na karty do głosowania projektowane przez urzędników. W każdym okręgu wyborczym obowiązuje osobna karta — znajdują się na niej propozycje dotyczące poszczególnego okręgu oraz propozycje ogólnomiejskie. Podział na projekty ogólnomiejskie i dzielnicowe dokonywany jest przez urzędników. W 2012 przeprowadzono dodatkową kampanię informacyjną (składającą się ze spotkań z mieszkańcami i ogłoszeń internetowych) poprzedzającą głosowanie, która miała na celu zapoznać sopocian z jego procedurą.

Następny etap to głosowanie powszechne nad projektami i towarzysząca mu druga runda spotkań z mieszkańcami, na których rozpatrywane są kwestie dotyczące poszczególnych projektów uwzględnionych na kartach do głosowania. Głosowanie odbywa się w lokalach wyborczych, we wspomnianych już czterech okręgach. Po ogłoszeniu jego wyników, najpopularniejsze propozycje inwestycji zostają włączone przez prezydenta miasta do projektu miejskiego budżetu w formie poprawki. Realizacja inwestycji jest monitorowana przez komisję ds. budżetu obywatelskiego, bez udziału mieszkańców.

przebieg

Jakie są mocne i słabe strony powyższego mechanizmu? Jak powinien on być interpretowany?

W pierwszej kolejności, sopocki budżet partycypacyjny jest mało inkluzywny. Dość wysoka frekwencja w głosowaniu powszechnym nad projektami (w roku 2011 karty do głosowania wypełniło 9% sopocian uprawnionych do głosowania) nie może przesłonić faktu, że na spotkaniach mieszkańców — których znaczenie dla charakteru całej inicjatywy ma zdecydowanie większe znaczenie niż wieńczące cały proces głosowanie — średnio uczestniczyło zaledwie kilkanaście osób. Trudno więc uznać, by budżet partycypacyjny stanowił mechanizm i okazję do włączania mieszkańców w debatę publiczną. Kwestia zaangażowania grup społecznych, których poziom uczestnictwa jest zazwyczaj szczególnie niski, jest w debacie nad budżetem partycypacyjnym nieobecna.

Powodów niskiej frekwencji na spotkaniach można upatrywać między innymi w źle przeprowadzonej kampanii informacyjnej, która opiera się na metodach tanich i bardzo nieskutecznych. Urzędnicy komunikują się z mieszkańcami za pomocą ulotek wysyłanych w formie niezarejestrowanych druków bezadresowych. Ulotki często nie docierają do adresatów, lub — formatem i układem graficznym przypominając pisma reklamowe — trafiają do kosza. Jednocześnie środki masowego przekazu, w tym internet, są wykorzystywane w bardzo małym stopniu.

Niski udział mieszkańców w spotkaniach wynika jednak przede wszystkim z tego, że sopocki budżet partycypacyjny ma im bardzo niewiele do zaoferowania. Jako że spotkania odbywają się tylko na poziomie dzielnicy (rozumianej jako okręg wyborczy), na żadnym z etapów nie ma miejsca na debatę dotyczącą ogólnomiejskich priorytetów inwestycyjnych. Mieszkańcy mogą więc jedynie decydować o konkretnych projektach — ogólny kierunek rozwoju miasta nie jest tematem poruszanym przy tej okazji.

Zamiast wykorzystywać atrakcyjne formy budowania dialogu i tworzyć przestrzeń, w której mogłoby dojść do deliberacji pomiędzy uczestnikami procesu, procedura budżetu partycypacyjnego składa się z kilku półoficjalnych zebrań prowadzonych przez urzędników, które poprzedzają jeszcze bardziej oficjalne, anonimowe głosowanie. Dlatego sopocka inicjatywa nie jest okazją do rozmowy o polityce miejskiej, wręcz przeciwnie — uniemożliwia ujawnienie się istniejących konfliktów pomiędzy zaangażowanymi stronami i nie pozwala na wyrażenie odmiennych wizji miasta. Nie oznacza to, że w ramach dyskusji nad budżetem partycypacyjnym nie toczą się burzliwe spory — potyczki prowadzone przez SIR, radnych i prezydenta zazwyczaj dotyczą jednak spraw formalnych, i odbywają się na zebraniach Rady Miasta lub komisji ds. budżetu obywatelskiego. Trudno dziwić się, że mieszkańcy nie są w nie zaangażowani.

Niska aktywność obywatelska w ramach budżetu partycypacyjnego stała się dla członków rady miasta pretekstem do utrzymania procedury, która nie byłaby “zbyt wymagająca dla uczestników” (Piotr Kurdziel, radny z ramienia Kocham Sopot). Zamiast stworzyć proces, który miałby również charakter edukacyjny, i pozwalałby nie tylko współdecydować, ale też uczyć się, jak funkcjonuje miasto, urzędnicy wolą go upraszczać i spłycać. Sopoccy politycy zdają się bowiem wątpić nie tylko w chęci, ale i zdolności mieszkańców do uczestniczenia w budżecie partycypacyjnym, co sprawia, że uczestnicy nie są traktowani jak równorzędni partnerzy w debacie publicznej. Brak zaufania do mieszkańców jest szczególnie widoczny w środowisku prezydenta miasta, którego pełnomocnik uważa, że “nie może być tak, że student, pielęgniarka, sprzedawca warzyw, stomatolog oraz nauczyciel akademicki będą decydować o drogach, bo po to są fachowcy”.

Opór przed podzieleniem się z mieszkańcami wiedzą o mieście (a więc również władzą w nim) sprawia, że sopocki budżet partycypacyjny opiera się na istniejącym systemie politycznym, zamiast — tak jak w Brazylii czy Hiszpanii — tworzyć dla niego alternatywę. Brakuje tu nowych ciał politycznych, takich jak znane z Porto Allegre czy Kordoby komitety terytorialne i tematyczne, czy obywatelska rada budżetu partycypacyjnego, które łącząc elementy demokracji bezpośredniej i reprezentatywnej sprawiają, że mieszkańcy nie tylko rozmawiają o mieście, ale też stają się za nie współodpowiedzialni. Sopocki budżet partycypacyjny opiera się zamiast tego na niezobowiązującej “umowie społecznej” czy też “dżentelmeńskiej”, która odtwarza istniejące podziały społeczne, wyraźnie określając różnicę pomiędzy urzędnikami ustalającymi jego zasady, a mieszkańcami. Sopocianie nie są tutaj stroną — to nie oni, ale urzędnicy ustalają zasady gry, które choć nierzadko niezrozumiałe i niesprawiedliwe, przedstawiane są jako “prawidłowe i oczywiste” (Marcin Skwierawski, pełnomocnik prezydenta). Przykładów jest wiele — od podziału Sopotu na cztery okręgi wyborcze o znacząco różnej wielkości i liczbie mieszkańców, który nie odzwierciedla rzeczywistych podziałów społeczno-ekonomicznych w mieście, po wspomniany brak kryteriów podziału propozycji inwestycyjnych na dzielnicowe i ogólnomiejskie.

W tej sytuacji pełnię władzy decydowania o budżecie partycypacyjnym zachowuje prezydent, z którym “co roku trzeba zawierać osobną [nieformalną] umowę”. Dotyczy ona między innymi wysokości środków przeznaczonych na budżet partycypacyjny, gdyż prezydent celowo unika określenia konkretnej sumy, zarazem zachowując kontrolę nad tym absolutnie kluczowym aspektem inicjatywy. Zwiększenie kwoty z 3 do 4 milionów złotych w 2011 roku i nieznaczną korektę procedury w roku 2012 należy raczej postrzegać jako akty prezydenckiej łaski, aniżeli przemyślane zmiany wypracowane przy udziale wszystkich zainteresowanych, w tym mieszkańców Sopotu. Co więcej, praktycznie wszystkie zadania związane z przygotowaniem i przeprowadzeniem budżetu partycypacyjnego należą tylko i wyłącznie do urzędników — od opracowania materiałów informacyjnych, zorganizowania i przeprowadzenia spotkań dyskusyjnych, po przygotowanie kart wyborczych i monitorowanie końcowego głosowania. Jaskrawym przypadkiem jest tu selekcja propozycji mieszkańców, które jeszcze w 2011 roku były oceniane przez urzędników pod kątem nie tylko formalno-prawnym, ale też merytorycznym — zarówno radni, jak i pełnomocnik prezydenta przyznają, że odrzucili szereg projektów, które kłóciły się z ich wizją rozwoju Sopotu. Do udziału w realizacji wymienionych zadań nie zaprasza się mieszkańców pod pretekstem braku prawnej i technicznej wiedzy — ta jednak na żadnym z etapów procedury nie jest im przekazywana.

skutki

Skutki wprowadzenia budżetu partycypacyjnego w Sopocie są widoczne — szereg inwestycji zostało już zrealizowanych, wiele innych jest w trakcie realizacji. W 2011 w głosowaniu wzięło udział niemal 9% uprawnionych, oddając łącznie 2448 głosów. Tak dobry wynik nie powinien jednak przesłonić kilku istotnych problemów.

Po pierwsze, z procesu monitorowania realizacji projektów inwestycyjnych wybranych w ramach budżetu partycypacyjnego całkowicie wyłączeni są mieszkańcy. Po drugie, w Sopocie brakuje systemu redystrybucji inwestycji i polityki „odwróconych priorytetów inwestycyjnych”, która, jak pisze Rafał Górski, polega na “dawani[u] pierwszeństwa biedniejszym dzielnicom i sektorom publicznym”. Choć w 2011 roku prezydent przeznaczył większą pulę środków do okręgu, w którym liczba mieszkańców jest najwyższa, była to typowa odgórna decyzja, nie zaś przykład wspólnie wypracowanego systemu. Po trzecie, sopocki budżet partycypacyjny nie wpłynął w żaden sposób na metody działania miejscowej administracji, która nie postrzega go jako okazji do zawiązania stałej współpracy pomiędzy poszczególnymi jednostkami administracyjnymi, i tym samym reformy zwiększającej transparentność polityki miejskiej. Wręcz przeciwnie — urzędnicy, którzy mają monopol na organizację i monitoring budżetu partycypacyjnego, i nie angażują w tę inicjatywę mieszkańców, widzą w niej kolejne obciążenie czasowe i organizacyjne. Po czwarte, zasady “umowy społecznej” nie są respektowane przez wszystkich uczestników — już po pierwszej rundzie budżetu partycypacyjnego, w roku 2011, prezydent pominął kilka inwestycji wybranych w głosowaniu decydując się zrealizować kilka innych, które otrzymały mniej głosów. Jak mówi Jakub Świderski z Demokracji Bezpośredniej, “skoro zawiązaliśmy umowę dżentelmeńską, należy zadać sobie pytanie, czy każdy jest w tej umowie dżentelmenem”.

Paradoksalnie, najbardziej pozytywnym aktorem sopockiego budżetu partycypacyjnego są sami mieszkańcy, którzy — wbrew urzędniczym wątpliwościom — chętnie uczestniczą w jego projektowaniu i nie brak im kompetencji. Przygotowane przez nich projekty mają mało wspólnego z neoliberalną polityką miejską promowaną przez Jacka Karnowskiego. Zamiast wydać 40 mln złotych na budowę muzeum sztuki nowoczesnej, sopocianie w obu rundach najbardziej wsparli program segregacji odpadów oraz szereg innych projektów nastawionych na sprawiedliwość społeczną.

co dalej?

Mieszkańcy, którzy w przeciwieństwie do urzędników zdali egzamin z udziału w budżecie partycypacyjnym, mają świadomość tego, że inicjatywa opiera się na “zgniłym kompromisie”. Druga runda projektu przyciągnęła prawie o 40% mniej głosujących, co pokazuje, że potrzebne są zdecydowane zmiany.

Dlatego też Sopocka Inicjatywa Rozwojowa proponuje szereg ulepszeń procedury, m.in. ustalenie konkretnej kwoty o której rozdysponowaniu decydują mieszkańcy, powierzenie realizacji kampanii informacyjnej i spotkań z mieszkańcami “organizacji pozarządowej lub innemu podmiotowi niebędącemu jednostką finansów publicznych,” uniemożliwienie wprowadzania zmian merytorycznych w projektach bez zgody ich autorów, przeprojektowanie kart do głosowania i formularzy do składania propozycji inwestycyjnych, oraz umożliwienie mieszkańcom monitorowania procesu głosowania. Najbardziej istotną propozycją SIR jest powołanie zespołu ds. monitoringu budżetu partycypacyjnego nadzorującego realizację inwestycji, w skład którego wchodziłoby pięciu losowo wybranych kandydatów, poza radnymi oraz pracownikami urzędu miasta i jego jednostek administracyjnych.

Problem w tym, że sopoccy urzędnicy mają zupełnie odmienny punkt widzenia. Choć przyznają, że poziom partycypacji jest niski, źródeł tej sytuacji upatrują nie w niskiej jakości inicjatywy, ale w niechęci i marazmie mieszkańców. Marcin Skwierawski, prezydencki pełnomocnik, jest w pełni zadowolony z obecnego mechanizmu sugerując, że w przyszłości powinien on być jeszcze bardziej uproszczony, by “nie zamęczyć mieszkańców.”

Sopocki budżet partycypacyjny nie opiera się na cierpliwości i zaufaniu do mieszkańców. Nie jest procesem inkluzywnym, deliberatywnym, pozwalającym mieszkańcom współdecydować o mieście i współtworzyć je. Choć zmiany proponowane przez SIR można postrzegać jako krok w dobrym kierunku i zapewne warto im kibicować, trzeba jednocześnie mieć świadomość, że ich wpływ na ogólny charakter projektu — którego syntezę przedstawia powyższa tabelka — może być jedynie niewielki. W październiku 2012 roku, po drugiej rundzie budżetu partycypacyjnego, Marcin Gerwin z SIR stwierdził, że “jest co świętować, gdyż widać, że budżet obywatelski się sprawdza, pomimo tego, że pozostało jeszcze sporo niedociągnięć do poprawienia”. Warto jednak zadać pytanie, czy ilość i zakres owych niedociągnięć nie sprawia, że budżet partycypacyjny w Sopocie potrzebuje nie kolejnych kroków w rozwoju, ale gruntownej przebudowy. W przeciwnym razie, poziom uczestnictwa może systematycznie maleć, a cała inicjatywa będzie kojarzyć się mieszkańcom — Sopotu i innych miast zainspirowanych tym przypadkiem — nie z możliwością wzięcia odpowiedzialności za swoje miejsce, ale frustracją i rozczarowaniem.

Cytowane wypowiedzi pochodzą z wywiadów przeprowadzonych w lipcu 2012 roku z osobami zaangażowanymi w realizację budżetu partycypacyjnego w Sopocie: Piotrem Melerem, radnym PiS; Marcinem Skwierawskim, pełnomocnikiem prezydenta Sopotu; przedstawicielami SIR; Piotrem Kurdzielem, radnym Kocham Sopot; Jakubem Świderskim, przedstawicielem KWW Demokracja Bezpośrednia.