NIEMIECKA POLITYKA REWITALIZACYJNA

Nie istnieje w Polsce ani polityka miejska, ani instytucje zdolne na poziomie państwa i gmin reprezentować interesy rozwoju miast jako autonomicznych społecznych podmiotów zbiorowych. Miasta działają zupełnie inaczej na przykład w Niemczech. Głównym celem niemieckich publicznych programów rewitalizacji jest poprawa warunków życia, mieszkania i pracy…

Nie istnieje w Polsce ani polityka miejska, ani instytucje zdolne na poziomie państwa i gmin reprezentować interesy rozwoju miast jako autonomicznych społecznych podmiotów zbiorowych. Miasta działają zupełnie inaczej na przykład w Niemczech.

Głównym celem niemieckich publicznych programów rewitalizacji jest poprawa warunków życia, mieszkania i pracy społeczności lokalnej na obszarach zdegradowanych. Cel ten osiąga się poprzez inicjowanie procesów inwestycyjnych właścicieli nieruchomości, planowanie, koordynację i zarządzanie przez gminę, która realizuje zadania publiczne na obszarze programu. Gminy zajmują się infrastrukturą i przestrzeniami publicznymi, wspieraniem projektów socjalnych oraz realizacją programów partycypacji społecznej.

Zadania w zakresie rewitalizacji opierają się na społecznie uzgodnionym programie rewitalizacji i sektorowych politykach miejskich, w tym przede wszystkim na polityce mieszkaniowej, rynku pracy, transportowej, społeczno-gospodarczej oraz polityce ochrony zabytków. Programy rewitalizacji tworzy się jednocześnie na podstawie Zintegrowanego Planu Rozwoju Miasta. W ramach różnych projektów integruje on planowanie przestrzenne, polityki społeczno-gospodarcze oraz strategie zintegrowanego finansowania publicznego i prywatnego. Strategia wdrożeniowa odbywa się wraz z pozyskiwaniem podmiotów społecznych i gospodarczych niezbędnych do realizacji programu. Konieczne jest również budowanie systemów porozumień międzypodmiotowych. W ramach programów rewitalizacji podmiotami tymi są zaś właściciele nieruchomości, lokatorzy, użytkownicy powierzchni i gminy.

Ustawa rewitalizacyjna

Zarządzanie programem rewitalizacji zakłada istnienie stosownych narzędzi prawnych i planistycznych. Podstawowym narzędziem tego typu w Niemczech i innych krajach Europy Zachodniej jest „ustawa rewitalizacyjna”. Pozwala ona na:

1. Zabezpieczenie obszaru rewitalizacji przed zjawiskami spekulacyjnymi i czerpaniem korzyści przez właścicieli prywatnych z zaangażowania środków publicznych (zamrożenie cen gruntów i nieruchomości na poziomie realnym).

Właściciele nie mogą sprzedawać zdekapitalizowanych nieruchomości w cenach przewyższających realne wartości gruntu i budynków. W przeciwnym razie mogliby oni sprzedawać nadwyżkę wartości gruntu i korzystając ze skutków wywołanych inwestycjami publicznymi (poprawa infrastruktury i przestrzeni publicznej), wyprowadzać zysk poza obszar rewitalizacji. Ceny spekulacyjne prowadziłyby z kolei do znacznego wzrostu kosztów remontu, do wysokich czynszów i ostatecznie do wyparcia dotychczasowych mieszkańców z ich obszaru. Zablokowanie takich możliwości kieruje zysk ze wzrostu wartości nieruchomości na finansowanie remontów (drogą zwiększenia zdolności kredytowej) i tym samym na wspieranie procesu rewitalizacji.

2. Ochronę interesów lokatorów i użytkowników powierzchni (lokatorzy mają prawo pozostać na zamieszkiwanym obszarze).

Postanowienie to chroni mieszkańców przed wyparciem ich z zamieszkiwanej dzielnicy i wymusza działania skoncentrowane na tworzeniu szeroko dostępnych mieszkań.

3. Sporządzenie i egzekwowanie w ramach działań inwestycyjnych uzgodnionych społecznie postanowień programowych i planistycznych (konieczność uzyskania pozwolenia rewitalizacyjnego).

Elementem programu rewitalizacji jest plan urbanistyczny przedstawiający stan docelowy obszaru, uzgodniony z mieszkańcami okolicy. Niezgodność zamiaru inwestycyjnego właściciela prywatnego z postanowieniami tego planu obliguje gminę do niewydania pozwolenia na budowę. Jako zamiary inwestycyjne rozumie się każde działania wywołujące wzrost wartości nieruchomości na obszarach programu rewitalizacji.

4. Stosowanie publicznych środków wspierających w finansowaniu zadań publicznych oraz w subwencjonowaniu inwestycji prywatnych w celu zagwarantowania dostępności powierzchni mieszkaniowych dla lokalnej społeczności.

Każda inwestycja wywołuje w sposób nieunikniony wzrost czynszu. Z tej racji gmina może subwencjonować niektóre inwestycje prywatne, w zakresie, w jakim jest to konieczne dla obniżenia czynszu i uzyskania w obiektach remontowanych powierzchni dostępnych dla społeczności obszaru rewitalizacji. Inne przepisy, stosowane dla obszarów rewitalizacji, pozwalają na ograniczenie lub zakaz realizowania inwestycji mogących wywołać drastyczny wzrost czynszów w budynkach, w których istniejące warunki mieszkaniowe są znośne, a lokatorzy nie są zainteresowani radykalną poprawą standardu. Kolejną możliwością, obecnie szeroko stosowaną z racji ograniczonych zasobów finansowych gmin niemieckich, jest inicjowanie i koordynacja negocjacji między lokatorami i właścicielami nieruchomości. Negocjacje te mają na celu uzgodnienie zakresu inwestycji remontowej (tym samym nowej wysokości czynszu) i budowanie modeli długofalowego rozkładu nakładów remontowych na wzrost czynszów.

Polityka mieszkaniowa

Jak widać, problematyka mieszkaniowa ma wiodące znaczenie w ramach realizacji programów rewitalizacji w Niemczech. U schyłku lat 60. ubiegłego wieku Niemcy zakończyli proces budowy wielkich osiedli mieszkaniowych, rozpoczął się też niż demograficzny i wyraźnie pojawiły się preferencje dla działań reurbanizacyjnych (polityczne i prawne zablokowanie realizacji nowych inwestycji mieszkaniowych na obszarach peryferyjnych i podmiejskich). Polityka mieszkaniowa musi być więc realizowana przede wszystkim w ramach programów rewitalizacji obszarów miejskich, restrukturyzacji obszarów zdegradowanych i zagospodarowywania niewykorzystanych terenów na obszarach zurbanizowanych. Dzięki temu uzyskuje ona spójność z polityką kształtowania „miasta zwartego” i zasadą priorytetu recyclingu zasobów przestrzennych i budowlanych względem zabudowy nowych terenów. Tym samym przyczynia się też do realizacji ochrony zasobów przyrodniczych, surowcowych i energetycznych oraz do kontrolowania transportu, a także przeciwdziała niepożądanym procesom suburbanizacji.

Polityka mieszkaniowa uznawana jest w Niemczech za jedną z najważniejszych polityk społeczno-gospodarczych, zarówno na poziomie państwa, jak i gmin. Ministerstwa rozwoju miast, mieszkalnictwa i transportu są w krajach Europy Zachodniej ministerstwami o szczególnie wysokim prestiżu politycznym. Istotnym celem polityki mieszkaniowej, budowanej w ścisłym związku i spójności z polityką rozwoju miast, jest tworzenie zróżnicowanych zasobów mieszkaniowych, kierowanych do szerokiego odbiorcy społecznego. W większości przypadków polityka ta jest realizowana za pomocą aktywizacji i wspierania zróżnicowanych – dużych, średnich i małych – inwestorów. Rzadko natomiast realizowana jest za pomocą bezpośredniego działania finansowego sektora publicznego.

Zadaniem polityki mieszkaniowej w Niemczech jest również reintegracja społeczna w momencie przekształcania się gospodarki industrialnej w postindustrialną. Procesy tych przekształceń stwarzają zarówno zagrożenie segregacji, jak i marginalizacji społecznej. Powodują też powstawanie nowych struktur społecznych (m.in. tzw. „społeczeństwa kreatywnego”). Celem tych działań jest więc integracja polityki mieszkaniowej z politykami społeczno-gospodarczymi zorientowanymi na poprawę kondycji społeczności obszarów kryzysowych i tworzenie warunków dla rozwoju nowych grup społecznych – mieszkańców miast.

„Społeczeństwo kreatywne” jest społecznością typowo miejską. Preferuje różniące się od siebie modele życia, mieszkania i pracy w zróżnicowanych etnicznie, kulturowo, społecznie i gospodarczo środowiskach. Istotny w przeszłości podział w przestrzeni miasta według prestiżu dochodów ustępuje obecnie coraz bardziej integracji społecznej opartej na wspólnych preferencjach względem stylów życia, atmosferze społecznego zróżnicowania i wynikającej z niego atmosferze barwnego życia miejskiego. Tworzą się nowe typy więzi społecznych i nowe systemy wymiany dóbr oraz usług między różnymi, mieszkającymi obok siebie grupami dochodowymi. Na taki rozwój społeczny musi reagować dzisiaj polityka mieszkaniowa. Stąd polityka mieszkaniowa państwa i gmin w Niemczech opiera się przede wszystkim na działaniach sprzyjających pokonywaniu dezintegracji społecznej oraz aktywizacji, wspierających zróżnicowany rynek mieszkaniowy.

Podmiotowość miasta

Nowoczesne miasto niemieckie jest społecznym podmiotem zbiorowym, a polityka miejska jest zadaniem równoważenia mechanizmów rynku i potrzeb społeczno-gospodarczych w przestrzeni realizowania konstytucyjnej zasady społecznej gospodarki rynkowej. Realizacja zintegrowanego systemu planowania rozwoju miejskiego, w tym realizacja polityk rozwoju przestrzennego, rewitalizacji i polityki mieszkaniowej odpowiadającej na faktyczne i zróżnicowane potrzeby społeczne, i konieczność prowadzenia stałych negocjacji w systemach porozumień między administracją, gospodarką i społeczeństwem wymagają dzisiaj istnienia podmiotowości miasta. Musi ona mieć charakter polityczny, prawny i instytucjonalny. W tym kontekście trzeba z żalem stwierdzić, że polskie miasta nie uzyskały po 1989 roku takiej podmiotowości. Nie istnieje w Polsce ani polityka miejska, ani instytucje zdolne na poziomie państwa i gmin reprezentować interesy rozwoju miast jako autonomicznych społecznych podmiotów zbiorowych.

Miasta w Polsce nie mają podmiotowości również w sferze prawa. Istniejąca Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy ogólnych problemów zagospodarowania zasobów gruntów i nie zawiera – jak w innych krajach Europy – regulacji pozwalającej zarządzać zrównoważonym rozwojem miast. Dotychczasowe rządy polskie, po 1989 roku, zakładają błędnie, że politykę rozwoju miast można wyprowadzić z obszaru rozwoju regionalnego czy rozwoju infrastruktury, względnie z nieograniczonych aktywności rynku budowlanego. Zakłada się tak jednak wbrew wszystkim zasadom i tradycjom europejskiej polityki miejskiej (a obecnie również unijnej – Karta Lipska 2007). Założeniom tym towarzyszy niespójna z tymi działaniami, biurokratyczna i realizowana sektorowo redystrybucja środków publicznych, w szczególności unijnych. Dlatego też miasto jako podmiot w Polsce nie istnieje. Nie dziwi mnie w związku z tym fakt, że polskie miasta przeżywają obecnie największy upadek jakościowy i największy proces degradacji od czasów powstania, w przeddzień rozbiorów, Komisji Dobrego Porządku. Proces ten przybrał już formę katastrofy cywilizacyjnej. Tymczasem na Zachodzie, w epoce postindustrialnej, w epoce społeczeństwa kreatywnego, gospodarki innowacji i nowych technologii miasta stanowią główne ośrodki nowoczesnego rozwoju społeczno-gospodarczego.

Skutkiem katastrofy polskich miast jest między innymi jeden z najniższych w Europie poziomów innowacji gospodarki. Nie ma również w Polsce polityki mieszkaniowej. Po 1989 roku wykształcił się w tym zakresie jedynie zmonopolizowany rynek deweloperski. Obsługuje on swoimi produktami wąski rynek odbiorców, dokonujący suburbanizacji miast, odpowiedzialny za upadek polskich obszarów śródmiejskich i za segregację i marginalizację społeczno-gospodarczą obszarów miejskich. Nie ma więc w Polsce miejsca ani na podmiotowość miast, ani warunków do budowy społeczeństwa mogącego realizować nowoczesne formy życia, mieszkania i pracy. Do budowy społeczeństwa zdolnego do uruchomienia kreatywnej i innowacyjnej gospodarki XXI wieku. Nie ma dla niego miejsca ani na rynku mieszkaniowym, ani na rynku inwestycyjnym, ani na rynku pracy. Nie ma ani polityki miejskiej, ani polityki aktywizacji rynku inwestycyjnego dla zróżnicowanego mieszkalnictwa, ani polityki wspierania w przestrzeni miast rozwoju nowoczesnych miejsc pracy. I sytuacja ta musi się zmienić.

Artykuł ukazał się w pierwszym numerze Magazynu Miasta, który jest dostępny w wersji online w naszej księgarni internetowej