MIASTO ZWIĄZKOWE

Rady dzielnic mają najbliższy kontakt z mieszkankami i mieszkańcami miasta i zbyt małe kompetencje. Decentralizacja – dzięki tworzeniu miast związkowych – mogłaby pozytywnie wpłynąć zarówno na sposób wydatkowania środków z budżetu, jak i na budowanie więzi pomiędzy mieszkańcami – Mój okręg jest tak duży, że…

Rady dzielnic mają najbliższy kontakt z mieszkankami i mieszkańcami miasta i zbyt małe kompetencje. Decentralizacja – dzięki tworzeniu miast związkowych – mogłaby pozytywnie wpłynąć zarówno na sposób wydatkowania środków z budżetu, jak i na budowanie więzi pomiędzy mieszkańcami

– Mój okręg jest tak duży, że go nie ogarniam – przyznaje jeden z gdańskich radnych. Głosuje on jednak w sprawach dotyczących nie tylko okręgu, z którego został wybrany, lecz także w sprawach dotyczących całego miasta ciągnącego się od Wyspy Sobieszewskiej, poprzez Śródmieście, Wrzeszcz Dolny i Górny, Zaspę, Przymorze, aż po Żabiankę i Jelitkowo przy granicy z Sopotem. Gdańsk ma ponad 460 tys. mieszkańców. Zadaniem radnego jest utrzymywanie z nimi stałej więzi. Jest to nie tylko trudne. Jest to po prostu niemożliwe.

Samo Śródmieście w Gdańsku liczy sobie ok. 30 tys. mieszkańców i można je podzielić na 9 dzielnic. Śródmieście w Warszawie ma ponad 122 tys. mieszkańców. Czy te dzielnice nie mogłyby mieć takich praw, jakie mają gminy i być zarządzane w mniejszej skali? Mogłyby. Najlepszym przykładem jest tu Sopot, który leży w środku Trójmiasta, ma jedynie ok. 37 tys. mieszkańców i jest miastem na prawach powiatu. A przecież Sopot był przez pewien czas częścią Wolnego Miasta Gdańska. Jak łatwo się domyślić, w zasadzie nikt z mieszkańców nie zgodziłby się dziś na to, aby Sopot stał się dzielnicą Gdańska i by prezydent Gdańska, ze swego gabinetu położonego 12 km dalej, zarządzał ich miastem.

– Absolutnie nie – śmieje się Wojciech Fułek, przewodniczący Rady Miasta Sopotu. – Jest to niepotrzebne, nierealne i niemożliwe. Sopot ma swoją tożsamość. Warto jednak współpracować z sąsiednimi miastami w kwestiach takich, jak na przykład transport czy kultura.

Zdjęcie udostępnione przez NASA poprzez profil Fragile Oasis/Flickr

RADY DZIELNIC I OSIEDLI

W dużych miastach, takich jak Gdańsk, Kraków, Łódź czy Poznań, funkcjonują obecnie rady dzielnic i osiedli. Zakres ich kompetencji jest jednak z reguły bardzo ograniczony.

– Dzięki utworzeniu rady osiedla możemy zabierać oficjalnie głos w sprawach Oliwy – mówi Tomasz Strug, przewodniczący zarządu osiedla Oliwa w Gdańsku. – Gorzej jest jednak ze wsłuchiwaniem się w ten głos. O ile możemy się wypowiadać, to nie mamy prawa podejmowania decyzji. Sami decydujemy jedynie o wydatkach z niewielkiej puli środków, które są w naszej dyspozycji. To nasza jedyna władza. Natomiast nasze opinie w sprawie planów miejscowych w większości wypadków nie są brane pod uwagę.

Rada osiedla Oliwa ma w swojej dyspozycji 103 tys. zł na nieco ponad 17 tys. mieszkańców (dla porównania: planowane wydatki z budżetu Gdańska to ponad 2,7 mld zł). Zdarza się jednak, że wydatki rad dzielnic są blokowane przez urząd miasta.

– Chcieliśmy zamówić niezależną ekspertyzę, by sprawdzić, czy przekształcenie stawu w podziemny zbiornik retencyjny będzie korzystne dla mieszkańców – mówi Ewa Lieder, przewodnicząca zarządu gdańskiej dzielnicy Dolny Wrzeszcz. – Zbiornik był faworyzowany przez urząd miasta, my natomiast chcieliśmy pozostawić otwarty staw, który miał być dostępny dla mieszkańców. Okazało się, że takiej ekspertyzy nie możemy zamówić.

Nieco większe możliwości działania mają rady osiedli w Poznaniu. Mogą one decydować o wydatkach na remonty w szkołach lub w przedszkolach, na remonty chodników oraz na utrzymanie zieleni wraz z małą architekturą. Ich budżety są jednak skromne, od ok. 200 tys. do 800 tys. zł.

– Budżet poznańskich osiedli zależy od liczby mieszkańców osiedla oraz od ich powierzchni – wyjaśnia Maciej Wudarski, radny z osiedla Krzyżowniki-Smochowice. – Do tego dochodzi jeszcze 5% podatku od nieruchomości z terenu osiedla.

W Poznaniu rady osiedli mogą również opiniować plany miejscowe, jednak ich zdanie nie zawsze jest brane pod uwagę. Podobnie jest w Krakowie.

– Brakuje nam rzeczywistych kompetencji decyzyjnych – mówi Weronika Szelęgiewicz, radna z krakowskiej dzielnicy Czyżyny. – Mamy pieniądze na szkoły, możemy wymienić okna lub wyremontować łazienkę. Możemy też wyciąć spróchniałe drzewo albo załatać dziurę w ulicy. Przydałyby się jednak większe środki, ponieważ w Krakowie są miejsca, w których ludzie nie mają kanalizacji lub bieżącej wody i nie zawsze możemy im pomóc. W kwestiach planowanej zabudowy też nie jesteśmy w stanie działać dla dobra mieszkańców tak, jak byśmy tego chcieli. Z opiniami rad dzielnic jest jak z konsultacjami społecznymi, nikt nie musi się z nimi liczyć. A to rady dzielnic działają najbardziej dla dobra mieszkańców, bo składają się z radnych z lokalnej społeczności i ludzie mogą łatwiej do nich dotrzeć. Radni miejscy patrzą z innej perspektywy. My jesteśmy bliżej mieszkańców, znamy ich potrzeby i nie kierujemy się względami politycznymi – opowiada.

Wydawać by się mogło, że przynajmniej Warszawa jest na tyle dużym miastem, że rady poszczególnych dzielnic będą mogły decydować o swojej okolicy. A jednak pomimo faktu, że zakres kompetencji warszawskich dzielnic reguluje specjalna ustawa, nie są one zbyt duże i każda gmina wiejska w Polsce, choćby miała nawet trzy lub cztery tysiące mieszkańców, ma większe prawo do samostanowienia niż Ursynów, Wola czy Ochota, które mają dziesiątki tysięcy mieszkańców.

– Nasz budżet jest jedynie załącznikiem do budżetu całej Warszawy – mówi Ingeborga Janikowska-Lipszyc, radna z dzielnicy Ochota. – Możemy być samodzielni głównie wtedy, kiedy trzeba łatać dziury budżecie, gdy brakuje pieniędzy na przykład na szkoły i trzeba podjąć decyzję, skąd je wziąć. Mamy swoje dochody, lecz nie zostają one w dzielnicy, tylko trafiają do „centrali”. Tam zapada decyzja, ile z nich do nas wróci. Projekty planów miejscowych są pokazywane komisji i radni mogą zgłaszać do nich uwagi. Może są one traktowane o oczko wyżej niż uwagi zwykłego mieszkańca. Ale ostateczny głos ma pani prezydent. A pani prezydent wie lepiej.

Dzielnice mogłyby zyskać większą autonomię, gdyby otrzymały status samodzielnej gminy. To rozwiązanie ma jednak swoje minusy, przede wszystkim wiąże się z koniecznością utworzenia nowego urzędu gminy, a to z kolei oznacza znaczne koszty. Ponadto, wielkość środków, które dziś są potencjalnie dostępne na inwestycje w danej dzielnicy, mogłaby wówczas zmniejszyć się zamiast zwiększyć. Przykładowo – Wyspa Sobieszewska, będąca częścią Gdańska, ma ponad 3 tys. mieszkańców. Wybudowanie nowego mostu na wyspę z pieniędzy gminy, która ma tak niewielu mieszkańców, byłoby dla niej znacznym obciążeniem finansowym. Dla mieszkańców wyspy korzystniejszym rozwiązaniem jest dołożenie się do budowy mostu mieszkańców całego Gdańska. To oczywiście teoria, bo w praktyce mieszkańcy wyspy nie mogą się doprosić o nowy most od wielu lat i mają poczucie, że brakuje u nich inwestowania nawet w chodniki, nie wspominając o planowanej promenadzie, która ma być atrakcją dla turystów. Istnieje jednak jeszcze inne rozwiązanie.

 MIASTO JAKO ZWIĄZEK GMIN

Dla efektywnego zarządzania oraz dla bardziej równomiernego rozłożenia inwestycji, duże miasto może zostać podzielone na „gminy związkowe”, które wspólnie tworzyć będą Gdańsk, Kraków czy Warszawę. Ciekawym przykładem jest tu belgijska Bruksela, którą tworzy 19 gmin. Nie oznacza to jednak, że w każdej dzielnicy trzeba od razu otwierać cały urząd i zatrudniać w nim setki osób. Urząd miasta, w tym jego poszczególne wydziały, mogą być wspólne. Na terenie dzielnicy mogą być zatrudniani jedynie ci pracownicy, którzy byliby potrzebni na miejscu. Takie rozwiązanie pozwala ograniczyć koszty funkcjonowania administracji, a jednocześnie umożliwia podejmowanie na poziomie dzielnicy decyzji ważnych dla mieszkańców, na przykład tych dotyczących tworzenia planów miejscowych czy stanowienia prawa lokalnego.

Kluczową kwestią w mieście związkowym jest sposób dzielenia budżetu. Może ona być rozwiązana tak, by wszystkie środki trafiały do wspólnej kasy, a następnie były dzielone na poszczególne dzielnice (gminy związkowe) z uwzględnieniem liczby mieszkańców, poziomu zamożności oraz innych kryteriów, które zapewniałyby ich sprawiedliwy podział. Do tego można utworzyć jeszcze „fundusz solidarności”, z którego pochodziłyby dodatkowe środki na inwestycje w najbardziej potrzebujących dzielnicach, jak choćby na wspomnianą budowę mostu. Ze wspólnych środków finansowane byłoby to, co ma charakter ogólnomiejski, jak transport publiczny, muzea czy teatry.

Decyzje w sprawach „dzielnic” mogłyby podejmować rady gmin związkowych. Natomiast w kwestiach dotyczących funkcjonowania całego miasta, jak na przykład tworzenia strategii rozwoju transportu publicznego, decyzje należałyby do konwentu miejskiego, w skład którego wchodziliby delegaci (przedstawiciele) wszystkich rad gmin związkowych. Nie byłby to więc organ, do wyłonienia którego potrzebne byłyby odrębne wybory powszechne. Taki sposób zarządzania gwarantowałby troskę zarówno o dobro całego miasta, jak i jego poszczególnych części.

ODPOWIEDZIALNA SKALA

Istotną korzyścią ze zmniejszenia skali i przyznania dzielnicom większej samodzielności jest również fakt, że łatwiej jest tworzyć więzi społeczne w mniejszych społecznościach niż w ogromnych miastach, które liczą setki tysięcy mieszkańców i w których ludzie się nie znają. W społecznościach o małej skali, w których mieszkańcy posyłają dzieci do tych samych szkół, odwiedzają te same sklepy, place zabaw czy parki, ludzie mają wspólne sprawy i łatwiej jest im nawiązywać znajomości i przyjaźnie.

– Samorząd oznacza wspólnotę, którą łączą więzi lokalne – zauważa dr Piotr Uziębło, konstytucjonalista z Uniwersytetu Gdańskiego. – Jakie natomiast są więzi pomiędzy mieszkańcami tak odległych dzielnic w Gdańsku jak Chełm i Żabianka? Mieszkańcy Gdańska mogą niektórych części miasta w ogóle nie odwiedzać. Zdecentralizowanie władzy w mieście przyniesie korzyści wszystkim. Na poziomie całego miasta można zajmować się tworzeniem strategii, a w dzielnicach – sprawami bieżącymi. Ponadto, w małych gminach, gdzie wszyscy się znają, na co wskazuje przykład gmin wiejskich, poziom uczestnictwa w sprawach lokalnych jest wyższy, choć często niesformalizowany.

– Moim zdaniem dzielnice powinny pełnić funkcje doradcze – uważa Jacek Majchrowski, prezydent Krakowa. – Kompetencje rad dzielnic w Krakowie są obecnie wyrażone przede wszystkim w możliwości rozdysponowania sporej puli pieniędzy z budżetu miasta – dziś jest to w sumie ok. 50 milionów zł rocznie. Ale nie powinny one podejmować decyzji. W Krakowie moglibyśmy mieć mniej dzielnic, na przykład cztery, zgodnie z dawnym podziałem, do którego przyzwyczajona jest część mieszkańców. Niemniej jednak ich rola powinna być nadal opiniodawcza.

Potrzeby przekształcenia Gdańska w miasto związkowe nie widzi jego prezydent, Paweł Adamowicz. Choć podkreślał on w swoim programie wyborczym, że zależy mu na zwiększeniu udziału rad dzielnic w podejmowaniu decyzji, to nie chciałby, aby dzielnice mogły same uchwalać plany miejscowe.

– Przy uchwalaniu planów miejscowych powinno się brać pod uwagę interes miasta jako całości, a nie tylko interes poszczególnych dzielnic – zaznacza Adamowicz.

Czym innym jest jednak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym określa się ogólną politykę przestrzenną i które powinno być tworzone w skali całego miasta przez konwent miejski, czym innym są natomiast miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, w których decyduje się o wysokości budynków przy danej ulicy lub o kącie nachylenia dachu. Skoro plany miejscowe mogą być uchwalane w Sopocie i nikogo to nie dziwi, dlaczego nie mieliby mieć tej możliwości mieszkańcy Oliwy czy Dolnego Wrzeszcza? Mieszkańcy powinni mieć wpływ na wygląd ich najbliższej okolicy.

Korzyścią z utworzenia miasta związkowego jest także większa odpowiedzialność wybieranych przedstawicieli przed mieszkańcami.

– Miasto związkowe brzmi rewelacyjnie – mówi Ewa Lieder z Dolnego Wrzeszcza – gdyż przy centralnym zarządzaniu łatwo się zapomina o niektórych rejonach. Nie ponosi się wówczas konsekwencji zaniedbań, bo mieszkańcy mogą nawet nie dotrzeć do prezydenta, gdy będą skrzywdzeni brakiem inwestycji. A radni z dzielnic są w samym centrum i słyszą od mieszkańców, co jest im potrzebne. Ponadto, jeżeli na przykład w dzielnicy jest słabe odwodnienie, to radnemu zalewa piwnicę, gdyż tam właśnie mieszka. Potrzebny będzie jednak sprawny system podejmowania decyzji dotyczących całego miasta – zwraca uwagę.

W jaki sposób mogłyby powstawać miasta związkowe? Decyzję o przekształceniu miasta zarządzanego centralnie w miasto związkowe mogliby podejmować sami mieszkańcy w referendum lokalnym. Potrzebna będzie do tego zmiana prawa. Choć w ramach obowiązujących przepisów można zwiększyć uprawnienia rad dzielnic, jest to zdecydowanie za mało. Tym, o co warto się upomnieć, jest właśnie miasto związkowe.