Folta: Państwo i miasto

Miasto, niczym soczewka, skupia często zazębiające się i połączone ze sobą problemy społeczne. Mimo to, administracja podchodzi do tych problemów w sposób staroświecki

Dla mieszkańców miast większość namacalnych dowodów działania administracji publicznej ma miejsce na szczeblu samorządowym. Miejskie drogi, zasób mieszkaniowy, szkoły podstawowe i średnie, podstawowa opieka zdrowotna, prąd, ciepło i woda – to wszystko jest dostarczane przez samorząd, gminny lub powiatowy. Jednak miasta – mimo nakładanych przez państwo coraz większych obowiązków – mają niewiele środków i narzędzi, by te obowiązki wykonywać. Administracja państwowa deleguje zadania na samorządy i nie zajmuje się bezpośrednim rozwiązywaniem jednostkowych problemów. Jej wpływ ogranicza się do zapewnienia otoczenia prawnego i środków finansowych, a także dostarczenia wiedzy.

Obserwując działania administracji publicznej, na szczeblu centralnym, ale zwłaszcza w miastach, gdzie problemy skupiają się jak w soczewce, wydaje się, że urzędnicy przypominają Tuwimowskich „strasznych mieszczan”:

Patrzą na prawo, patrzą na lewo.

A patrząc – widzą wszystko oddzielnie

Że dom…

że Stasiek…

że koń…

że drzewo…

Tymczasem miasto, niczym soczewka, skupia często zazębiające się i połączone ze sobą problemy społeczne. Mimo to, administracja podchodzi do tych problemów w sposób staroświecki, dzieląc je, często sztucznie, według właściwości resortów, przez co na poziomie gminy mamy szkoły podległe kuratoriom oświaty (a te MEN), opiekę społeczną podległą MRPiPS, ochronę zdrowia podległą Ministerstwu Zdrowia, a na to nakłada się jeszcze podział pionowy (urzędy pracy w gestii powiatu, podstawówki i gimnazja w gestii gminy, licea pod pieczą powiatu, wojewódzkie szpitale, etc.). Powoduje to rozdrobnienie i działanie „od-do”, bez szerszej skali i polityk sektorowych, a nawet międzysektorowych. Zastanówmy się, jakie działania ze strony władzy centralnej mogą pomóc mieszkańcom i władzom polskich miast.

Czytaj najnowsze wydania Res Publiki: o władzy pieniądza, napięciach na granicach Europy i miejskiej polityce migracyjnej. Wszystkie dostępne są na stronie naszej księgarni

Więcej swobody dla miast. Oznacza to przede wszystkim zwiększenie udziału miast w dochodach z tytułów podatkach oraz swobodę organizacyjną. Należy odejść od tworzenia samorządowych jednostek budżetowych i samorządowych osób prawnych. Miasto powinno być jednym, spójnym organizmem z możliwością tworzenia osób prawnych na zasadach ogólnych wedle własnych potrzeb, a nie z musu. W ten sposób miasta bez względu na wielkość będą mogły dopasowywać swoją strukturę organizacyjną do potrzeb. Spółki mogłyby też zawiązywać miasta z innymi miastami (np. w celu zapewnienia transportu zbiorowego, bądź dostawy mediów w regionie) a także związki metropolitalne. W ten sposób sąsiadujące miasta mogłyby ze sobą współpracować, zamiast konkurować.

Zapewnienie finansowania. Miasta powinny mieć do dyspozycji więcej pieniędzy. Można to zrealizować poprzez zmianę poboru danin publicznych w ten sposób, że w miastach zostawałyby pieniądze z podatków dochodowych. Aktualnie gmina ma tylko udział w podatku dochodowym od osób prawnych. Forum odNowa proponuje, by w gminie przypadały pieniądze z I progu PIT. Warto się zastanowić, czy wobec faktu, że ledwie ponad 1% Polaków wpada w drugi próg podatkowy, warto w ogóle czynić takie rozgraniczenie? Tym bardziej, że na gminach ciąży gros obowiązków związanych z funkcjonowaniem państwa dobrobytu. Także udział gmin w CIT powinien być większy.

Dostarczenie wiedzy. Krajowa Polityka Miejska przewiduje powstanie centr wiedzy1. Miałyby to być „zgromadzone w jednym miejscu i udostępniane przez strony internetowe (podmiotowe strony BIP) informacje dotyczące danego zagadnienia, których celem będzie wspieranie podmiotów polityki miejskiej”. Centra miałyby skupiać wiedzę wytwarzaną przez administrację centralną oraz same gminy i ich osobowości prawne. Jest to bez wątpienia krok w dobrym kierunku, ku administracji uczącej się na wszystkich szczeblach i między nimi. Trochę niepokoi jednak forma owych centrów. Będą one rozbite i prowadzone przez różnych ministrów. Nie przedstawia się też ich formy organizacyjnej. Nie wiadomo, czy centra wiedzy będą więc funkcjonowały jako departamenty wymienionych ministerstw, międzyresortowe zespoły, czy resortowe instytuty. Chyba nie wiedzą tego też sami autorzy Krajowej Polityki Miejskiej, gdyż pojawia się w niej Centrum Wiedzy: Realizacja celu: miasto zwarte i zrównoważone, gdzie nakłada się obowiązki na Ministra Gospodarki (s. 53), a chwilę później Centrum Wiedzy: Realizacja celu: miasto zwarte i zrównoważone, spójne, gdzie mowa o Ministrze Rozwoju Regionalnego (s. 63). Czy to to samo centrum wiedzy, czy różne? Ile właściwie tych centrów jest? Kto koordynuje ich pracę? Centra mają prowadzić pilotaże i udzielać wsparcia merytorycznego, co jest nad wyraz cenne, ale jak będą one umocowane w systemie administracji? To wymaga przemyślenia. Być może nastała pora, by w ramach rządu stworzyć stanowisko ministra koordynującego działanie tych centrów, a je same przekształcić w ośrodki badawczo – wdrożeniowe i powiązać z polskimi uczelniami? Jednocześnie, silna wydaje się potrzeba okrągłego stołu, gdzie spotykać by się mogli przedstawiciele rządu, władz miast, organizacji samorządowych i mieszkańców, gdzie następowałoby tworzenie wiedzy o bardziej deliberatywnym charakterze.

Polityka przestrzenna. Polskie miasta od przynajmniej 25 lat się rozlewają. W dodatku w 2003 r. wygasły wszystkie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. To, w połączeniu z rozwiązaniem gminnym pracowni urbanistycznych doprowadziło do budowy nowych osiedli na obrzeżach miast, a nawet w gminach ościennych na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, a także źle przygotowanych planach miejscowych. Skutkiem są osiedla zapewniające niską jakość życia, często pozbawione infrastruktury społecznej, źle skomunikowane z miastem. Rozwiązaniem mogłoby być likwidacja decyzji o warunkach zabudowy i wydawanie pozwoleń na budowę tylko na podstawie planu miejscowego, ponowne uregulowanie zawodu urbanisty i utworzenie interdyscyplinarnych zespołów projektowych, a także wyśrubowanie standardów planowania przestrzennego (zapewnienie infrastruktury społecznej i miejsc pracy w nowopowstałych częściach miasta) z możliwością przeniesienia części kosztów na inwestora (np. koszty doprowadzenia mediów, transportu zbiorowego, postawienia szkoły, bądź przychodni).

Polityka mieszkaniowa. Samorządy mają potężne narzędzie walki z głodem mieszkaniowym: towarzystwa budownictwa społecznego (TBS). Jednak TBS nie mogą budować nowych domów, ponieważ zlikwidowano tanie kredytowanie. Rząd powinien wycofać się z dotowania kredytów hipotecznych na zakup mieszkania, a zamiast tego kredytować TBS i wspomagać kasy mieszkaniowe, które pozwalają na dostęp do kredytu kontraktowego – znacznie tańszego, niż komercyjny kredyt hipoteczny. Jednocześnie rząd może przekazać ziemię leżącą w obrębie miast, a należącą do państwowych osób prawnych na cele budownictwa lokali czynszowych w TBS[1]. W ramach centrów wiedzy należy wypracować sposoby połączenia zasobów TBS z mieszkaniowym zasobem gminy i odejść od rozumienia mieszkania komunalnego/socjalnego jako miejsca, a rozumieć je jako funkcję: lokal mógłby należeć do TBS a miasto płaciłoby dodatek mieszkaniowy, bądź wynajmowało lokal od TBS i podnajmowało po obniżonym czynszu. Pozwoliłoby to na uelastycznienie pomocy mieszkaniowej i skrojenie jej do potrzeb. Powinny być także wypracowane standardy pracy i animacji społecznej z lokatorami tych mieszkań, by jak najszybciej poprawić ich sytuację finansową.

Równocześnie TBS mogłyby prowadzić w części zasobu działalność quasi – komercyjną, wynajmując mieszkania po wyższym, niż ustawowy (4% wartości odtworzenia za 1 m2 rocznie), wciąż jednak taniej, niż ceny rynkowe. Zaspokoiłoby to potrzeby części mieszkańców polskich miast, a jednocześnie wpłynęło na ceny mieszkań na rynku – zarówno na własność, jak i na wynajem.

Polityka zdrowotna i transportowa. Polskie miasta są jednymi z najbardziej zanieczyszczonych w Europie. Według niektórych szacunków kosztuje to podatników 40 do 120 mld zł, nie mówiąc już o cierpieniu i przedwczesnej śmierci wielu Polaków. Odpowiadają za to tzw. niska emisja (skutek palenia niskiej jakości paliwem stałym) i transport samochodowy na skalę niespotykaną w skali Europy. Jeden i drugi problem stanowią duże wyzwanie. Funkcjonuje wprawdzie program Kawka dofinansowujący wymianę kotłów i energetykę rozproszoną, jednak to za mało. Jak najwięcej domów powinno być ogrzewanych w ekologiczny sposób,, a najlepiej podłączonych do sieci CO.

Rząd powinien promować i pomóc w zdobywaniu środków na inwestycje w transport zbiorowy, zwłaszcza szynowy. Jednocześnie należy podjąć działania mające na celu zmianę ustawy o płatnych strefach parkowania tak, by w miejsce maksymalnej stawki za 1 godzinę parkowania wprowadzić stawkę minimalną (w wysokości przynajmniej dzisiejszej stawki maksymalnej), umożliwić wprowadzenie opłat za wjazd do centrum miasta, a docelowo – powrócić do przepisów zakazujących parkowania na chodnikach. Równolegle powinny nastąpić inwestycje w transport zbiorowy, zwłaszcza w budowę, bądź rozbudowę transportu szynowego, a także promocja transportu rowerowego przez dotacje w wysokiej jakości infrastrukturę, a także i dostosowanie przepisów[2]. Warto też zastanowić się nad obniżeniem maksymalnej prędkości w mieście do 40 km/h, co zwiększyłoby bezpieczeństwo niechronionych uczestników ruchu i zmniejszało emisję pyłów z tarcz sprzęgła i klocków hamulcowych. Ogół tych działań z jednej strony zmniejszyłby atrakcyjność samochodu jako środka komunikacji, a z drugiej – dał wygodne alternatywy dla samochodów osobowych jako środka komunikacji w mieście.

To tylko przegląd miejskich problemów, widać jednak że sporo jest do zrobienia. Miejmy nadzieję, że polskie rządy będą w stanie wykazać się zaufaniem i pokorą, by oddać część swojego imperium miastom, z drugiej – zdecydowaniem i przywództwem, by pomóc im lepiej się rozwijać. A przede wszystkim otwartością na wiedzę i zdolnością przekazywania jej samorządom i mieszkańcom, by – z pomocą rozsądnego finansowania – mogła zostać wykorzystana ku dobru wspólnemu mieszkańców polskich miast.

Ilustr. Popek-Banach / Banach

[1] Rząd już zaczyna takie działania na gruntach PKP. Niepokoi jednak, że lokale te docelowo mają być własnością lokatorów. “Tani Dach Nad Głową?,” „Nowy Obywatel” – Pismo Na Rzecz Sprawiedliwości Społecznej.

[2] Nowelizacja rozporządzenia Ministra Transportu dostosowująca je do zmian w Kodeksie drogowym wprowadzających m  in. śluzy i „sierżanty” rowerowe zajęła… 4 lata!

Tekst powstał we współpracy z Fundacją im. Heinricha Bölla w Warszawie.