Analizy 13 sierpnia 2019

Wymiana ciosów nad samorządową przepaścią

Już dawno nie było tylu ciekawych wątków w dyskusji o przyszłości samorządu i miast. Problem na tym, że uczestnicy tej dyskusji, zamiast rozmawiać, wymieniają między sobą ciosy, drażnią się złośliwościami lub po prostu się ignorują. W tle zaś postępuje powolny demontaż ustroju samorządowego. Czy można coś z tym zrobić?

Jeszcze kilka lat temu miasta były przede wszystkim „motorem rozwoju gospodarczego”. Siłę miast określano za pomocą PKB, liczby przyciągniętych inwestorów i ich pieniędzy oraz stworzonych miejsc pracy. Samorządy nadrabiały wieloletnie zaległości w rozbudowie infrastruktury i tylko czasami przypominały sobie, że jakość życia nie zależy tylko od liczby miejsc parkingowych i szerokości jezdni. Przypływ miał podnieść wszystkie łodzie, ale jest już jasne, że wcale tak nie zadziałał. Korzyści zostały sprywatyzowane, a koszty uspołecznione. Rozbudowywane w niekontrolowany sposób miasta zaczęły się dusić, a dobrej jakości przestrzeń stała się dobrem luksusowym.

Początek obecnej dekady zapoczątkował zmianę perspektywy myślenia o mieście. Do rozmowy włączyli się miejscy aktywiści. Pojawiły się nowe wyzwania. Zaczęto dyskutować o konsekwencjach zmian klimatu, zapaści demograficznej, potrzebie partycypacja czy kwestii migracji. Te kwestie przestały być tylko źródłem pytań o kształt nieokreślonej przyszłości. Stały się one elementem codziennej troski o nasz byt. Choć stan gospodarki, liczba miejsc pracy i inwestycje wciąż są ważne, to rozwój definiuje się już znacznie szerzej. Pojawiła się niezwykle potrzebna wrażliwość oraz zrozumienie dla potrzeb mieszkańców i roli władzy w poskromieniu niewidzialnej ręki rynku.

I gdy niektórzy zaczęli już dostrzegać szczęśliwe zakończenie walki o mądrą politykę miejską, stała się rzecz dziwna. Straciliśmy nie tylko azymut, ale także przestrzeń do wspólnej rozmowy. Naturalnie istniejące pomiędzy nami podziały i różnice urosły do rangi nieprzekraczalnych barier, o które coraz częściej się odbijamy. Wydaje się, że strony sporów przestały ze sobą rozmawiać, a argumenty merytoryczne zastąpione zostały argumentami siły.

Wymiana politycznych ciosów

„Rząd Prawa i Sprawiedliwości zachowuje się tak, jakby chciał wrócić do czasów komunistycznych, czyli centralnego sterowania państwem. Zabiera kolejne kompetencje miastom, wsiom, województwom, jak też niszczy demokrację w Polsce” – przekonuje w naszym podcaście prezydent Sopotu Jacek Karnowski. Komentuje w ten sposób powstanie „21 Tez Samorządowych”, czyli listy postulatów, jakie przygotowało środowisko samorządowców zaniepokojone ograniczaniem kompetencji samorządów i łamaniem reguł gry przez rząd. Tezy powstały podczas obchodów 30. rocznicy częściowo wolnych wyborów parlamentarnych w Polsce i stanowią – zdaniem jej autorów – propozycję do dyskusji o relacjach władzy lokalnej z władzą centralną. Wśród tez znajdziemy m.in. przekonanie, że samorządy powinny mieć pełne prawo do samodzielnego decydowania o całokształcie spraw lokalnych czy wezwanie do powierzenie decyzji i kontroli w sprawach ochrony zdrowia samorządom terytorialnym. Część tez można czytać też jako rodzaj oskarżenia na styl działania rządu – na to wskazuje m.in. teza 5., która apeluje o wprowadzenia „obowiązku konsultowania z przedstawicielami samorządu i społeczności lokalnej wszystkich projektów ustaw” czy teza 12. postulująca wprowadzenie „samodzielności samorządów w zakresie podatków lokalnych oraz działalności gospodarczej”.

Treść tych tez nie jest przypadkowa. Rząd podejmuje kolejne decyzje centralizujące politykę lokalną i utrudniające samorządom wywiązywanie się ze swojej roli. Wprowadza na przykład „zerowy PIT” dla osób w wieku do 26 roku życia, który wymusi dokonanie pilnych cięć w budżetach gmin już w bieżącym roku budżetowym. Zapowiadane są także kolejne zmiany mogące znacząco ograniczyć udział samorządów w dochodach z podatków PIT. Związek Miast Polskich już publikuje listę inwestycji, które będą musiały zostać anulowane i prognozuje ograniczenie potencjału samorządów lub wręcz bankructwo części z nich w najbliższych latach.

Rząd bagatelizuje te oskarżenia i zarzuca samorządowcom tworzenie sztucznych konfliktów i przyłączenie się do wojny prowadzonej przez opozycję. We wrześniu 2018 r. Michał Dworczyk, szef kancelarii premiera, zasugerował, że samorządy „warczące na rząd” nie będą mogły liczyć „na dobrą współpracę z władzami centralnymi”. Nad jakością życia w miastach PiS miałby wedle tych słów, pracować tylko z tymi, którzy „mają do siebie zaufanie, są nastawieni na współpracę, a nie konfrontację”.

Niezależnie od retoryki obu stron trudno jednak zapomnieć o faktach – kolejne zmiany prawa – z reformą edukacji, „Lex Szyszko”, „Lex Deweloper” czy ostatnio „Lex Inwestor” na czele – zamiast pomagać, pogłębiają istniejące problemy w samorządach. Pozbawieni pieniędzy samorządowcy sugerują zaś, że nie będą w stanie realizować progresywnych pomysłów na walkę z kryzysem klimatycznym czy poprawy jakości życia za pomocą oferowanych na odpowiednim poziomie usług publicznych. Warto też zauważyć, że kluczowe zmiany prawa były często wprowadzone ustawami procedowanymi jako projekty poselskie – również w trybie „nagłym” – co wykluczyło konieczność prowadzenia standardowych konsultacji – w tym opiniowania propozycji dotyczących samorządu przez Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego. To oznacza, że rząd przestał rozmawiać z władzą lokalną w określony prawem sposób. Pozostały mu tylko konsultacje nieformalne. Być może prowadzone zgodnie z kryterium zaproponowanym przez Michała Dworczyka.

Landyzacja, rozpad dzielnicowy czy lepszy samorząd?

Źródłem ciekawych propozycji na temat samorządów i ustroju terytorialnego jest jednak także sektor akademicki i pozarządowy. W ciągu ostatnich miesięcy mieliśmy już np. propozycję „Zdecentralizowanej Rzeczpospolitej”, którą autorzy zrzeszeni w ramach Inkubatora Umowy Społecznej nazywają „ponadpartyjnym pomysłem na Polskę”. Jego istotą jest budowanie silnych demokracji wojewódzkich, które zyskają autonomiczne prawo do regulowania kwestii ideologicznych zgodnie ze swoją własną tożsamością. Uwolnienie rządu od kwestii światopoglądowych ułatwiło by zatem realizację strategii gospodarczych i tym samym wzmocniło szanse na rozwój.

Fundacja Batorego wydała też raport „Polska samorządów. Skuteczna demokracja, silne państwo”. Jego autorzy doceniają z jednej strony polski pomysł na samorządność, a z drugiej proponują szereg modyfikacji, które pomogłyby w poprawie ich efektywności. Wśród nich znalazły się m.in. kwestie: podniesienia jakości usług publicznych (na przykład poprzez regionalizację i usamorządowienie systemu ochrony zdrowia); uporządkowania i zwiększenia finansowania samorządów; czy też poszerzenia strefy partycypacji i kontroli obywatelskiej.

Obie te propozycje zostały uznane przez prawą stronę sceny politycznej i związanych z nią publicystów za wezwanie do rozbicia dzielnicowego. Jarosław Kaczyński w na ostatnim zjeździe klubów „Gazety Polskiej” w Spale zwrócił zaś uwagę, że koncepcje nawołujące do powstania „wielkiej Polski samorządowej” to w istocie osłabienie kraju i nawołanie do „landyzacji”. Takie postawienie sprawy skutecznie eliminuje jakąkolwiek merytoryczną debatę. I taka rzeczywiście się nie toczy.

Wszyscy patrzą na ruchy miejskie

Debata o samorządzie jest za to bardzo żywa w środowisku ruchów miejskich. To chyba jedyne obecnie środowisko, które jest tak mocno obserwowane przez wszystkie inne strony. Jan Mencwel, lider warszawskiej organizacji „Miasto Jest Nasze” kilka tygodni temu pokazując w mediach społecznościowych „betonozę” zdjęcia pozbawionych zieleni i drzew centralnych placów miejskich rozpoczął debatę o sposobie zagospodarowywania przestrzeni publicznych. Odpowiedział mu szybko premier Morawiecki zapowiadając „wdrożenie zapisów, aby nie powstawały tzw. betonowe dżungle” i przy okazji zasadzenie 500 mln drzew. Marek Suski, szef gabinetu politycznego premiera szybko zwrócił uwagę, że:

Krzysztof Brejza, polityk Platformy Obywatelskiej w reakcji na „betonozę” zapowiedział zaś program „Zielona Polska”. Na łamach „Kultury Liberalnej” tłumaczył, że jego „istotnym elementem będzie <<odbetonowanie>> miast, sadzenie zieleni, we współpracy z samorządami i ruchami miejskimi”. Sam Mencwel bardzo ostrożnie podchodzi do takich deklaracji – w wywiadzie dla „KL” zauważa: „Z obu deklaracji bardzo się cieszę, ale chciałbym zobaczyć, jak to będzie wyglądać w praktyce. Przecież to właśnie samorządowcy z Platformy i PiS-u są tymi, którzy najchętniej betonowali miasta.”

Przypadek powodzenia akcji „betonoza” nie jest wyjątkowy. W trakcie ostatnich wyborów samorządowych mieliśmy do czynienia z powszechną praktyką inspirowania się poglądami i propozycjami formułowanymi przez ruchy miejskie. Nieustannie, od 2011 roku wśród najważniejszych dokumentów programowych ruchów jest „15 Tez o Mieście”. To wypracowany w duchu zrównoważonego rozwoju, idei partycypacyjnej demokracji miejskiej i społecznej solidarność zestaw piętnastu postulatów, które są wyznacznikiem mądrej polityki miejskiej. Zdaniem profesora Pawła Kubickiego aktywiści miejscy dzięki zapisanym w Tezach wartościom i regułom „w ewidentny sposób wpłynęli na język i cele najważniejszych kandydatów, a potem polityków – prezydentów i radnych”.

Ruchy miejskie również pilnie patrzą na innych. Kongres Ruchów Miejskich od samego początku swojego powstania opiniuje działania kolejnych rządów. W swoim ostatnim oświadczeniu wyraża „zawód i oburzenie wobec postawy polskiego rządu, który zawetował zobowiązanie Unii Europejskiej dojścia do neutralności klimatycznej do 2050 roku” i zwraca uwagę, że to władze miast muszą „rekompensować krótkowzroczność działań rządu wobec zmian klimatu”. Wcześniej były też apele o powstrzymanie się od prac nad kolejnymi ustawami typu „LEX Szyszko” czy „LEX Deweloper”.

Wydawać by się mogło, że ruchy miejskie to więc najlepszy sojusznik samorządu w obecnej sytuacji. Podczas VI Kongresu Ruchów Miejskich w Ostródzie i Iławie doszło nawet do spotkania z prezydent Gdańska, Aleksandrą Dulkiewicz, ale rozmowa nie zakończyła się żadnymi konkretnymi deklaracjami współpracy. Być może było to wynikiem tego, a w jej trakcie pojawiały się liczne uwagi o trudnościach w budowaniu realnego porozumienia spowodowane dotychczasowymi praktykami samorządowców z całego kraju (o których więcej mówi Urszula Niziołek-Janiak w tej rozmowie). Nieufność wobec samorządowców dostrzegł również Edwin Bendyk, który zwraca uwagę, że „ruchy miejskie wychodzą z założenia, że wszyscy są tak samo niezadowoleni z samorządu, jak one”. Tymczasem zgodnie z wynikami badań „zdecydowana większość Polaków ufa samorządowi i chce powiększenia jego kompetencji” dodaje publicysta „Polityki”.

Zdaniem Bendyka blokuje to możliwości współpracy i tworzy nieporozumienia. Zwrócił on uwagę na przykład nowej inicjatywy wśród ruchów miejskich – „Energii Miast”, która niedawno ogłosiła swoje stanowisko wobec „21 Tez Samorządowych”. Przygotowała je również w formie 21 tez, ale tym razem zatytułowanych „Solidarność samorządów”. Jej autorzy – a jest wśród nich m.in. Jan Mencwel, Łukasz Gibała, Jan Śpiewak i Katarzyna Sztop-Rutkowska – przekonują, że „najwyższy czas skończyć z biernością samorządu w zakresie coraz większych zagrożeń zdrowotnych, środowiskowych i ekonomicznych. Ich krytyka propozycji samorządowców opiera się również na przekonaniu, że skupili się oni na obronie swoich kompetencji i pominęli przy tym potrzeby mieszkańców. O ile Edwin Bendyk sam jest „zawiedziony” treścią tez samorządowców, to sposób działania „Energii Miast” również nie zyskuje jego akceptacji – „jeżeli ktoś zaczyna wprowadzanie swoich tez stwierdzeniem, że samorząd jest gigantycznie skorumpowany (co według mojej wiedzy nie znajduje potwierdzenia w faktach), to potem uniemożliwia prowadzenie konstruktywnej rozmowy”.

Sytuacja bez wyjścia?

Podsumowując, mamy dziś przed sobą szereg ciekawych propozycji do rozmowy, ale brak realnej możliwości przejścia do merytorycznej dyskusji i wdrażania którejkolwiek z nich w sposób kompleksowy. I nie chodzi tylko o wzajemną nieufność. Za chwilę bowiem przyjdzie nam dokonać wyboru nowego parlamentu, a bliskość 13 października sprawia, że każda rozmowa o samorządzie zyskuje wymiar polityczny. Jej odbicie w przestrzeni publicznej jest redukowane przede wszystkim do sporu „zły rząd vs. dobry samorząd” (lub odwrotnie, co zależy od komentującego medium).

Tymczasem sytuacja – jak zawsze – jest znacznie bardziej skomplikowana. Po pierwsze – Jacek Karnowski ma rację: rząd niszczy samorząd i ignoruje decyzję milionów obywateli, którzy w wyborach samorządowych oddali swoje głosy na polityków sprzeciwiających się praktykom Prawa i Sprawiedliwości. Po drugie: rację mają także ruchy miejskie, które słusznie apelują o wprowadzenie bardziej odważnych i radykalnych działań w miastach. Nie ma czasu do stracenia – kryzys klimatyczny nie poczeka na podział mandatów w nowym parlamencie. Po trzecie – nie myli się także Urszula Niziołek-Janiak, która zwraca uwagę, że duża część samorządowców, choć mówi językiem ruchów miejskich i zgłasza realizowane przez nie postulaty, robi to nie rozumiejąc w istocie ich sensu. Po czwarte – rację ma także Fundacja Batorego – musimy dokonać korekty w reformie samorządowej, by móc zapobiec katastrofalnej sytuacji w części kluczowych usług publicznych.

Problem w tym, że dzisiaj samo posiadanie racji już nie wystarczy. Mamy już za sobą szereg debat o tym, co trzeba zrobić w kwestii kryzysu klimatycznego. Widzimy szereg zalet i słabości partycypacji obywatelskiej. Rozumiemy potrzebę korekty regulacji urbanistycznych. Wiemy to. Tylko, że nie jesteśmy w stanie przejść do stworzenia systemowych i kompleksowych rozwiązań dla tego typu wyzwań. Aby było to możliwe, konieczna jest współpraca rządu z samorządem. Sama presja ruchów miejskich, czy wiedza ekspertów nie wystarczy. Trudno jednak liczyć na współdziałanie z rządem, który otwarcie dąży do siłowej redefinicji roli i miejscu samorządu w strukturze władzy w Polsce. Jeżeli Związek Miast Polskich ma rację, samorządom za chwilę skończą się pieniądze na redefiniowanie swojego rozwoju. Strach przed utratą politycznego poparcia z powodu wdrażania odważnych działań rekomendowanych przez ruchy miejskie, jak np. ograniczenie ruchu samochodowego w centrach miast będzie niczym w porównaniu do grążących protestów spowodowanych nieudolnością w zaspokajaniu podstawowych usług publicznych. Czy to więc oznacza, że jesteśmy dzisiaj w sytuacji bez wyjścia?

Trzeba zabrać głos

„Magazyn Miasta” od samego początku swojego istnienia nie bał się proponować odważnych działań w miejskich przestrzeniach – zarówno tych realnych, jaki i symbolicznych. Nie uciekaliśmy też nigdy od realiów politycznych. Jesteśmy świadomi, że o ile park, chodnik czy drzewa nie mają poglądów politycznych, to ich pojawienie się w mieście jest wynikiem konkretnych decyzji politycznych. Dlatego zachęcaliśmy do udziału w wyborach, zadawania pytań kandydatom i kandydatkom oraz włączania się w prace nad takimi dokumentami, jak Krajowa Polityka Miejska. I teraz też to zrobimy.

Rozpoczynamy serię artykułów i podcastów, które będziemy publikować w najbliższych tygodniach. Pretekstem do naszej debaty jest 21 tez samorządowych ogłoszonych 4 czerwca w Gdańsku. Powodem zaś misja, na której ufundowaliśmy „Magazyn Miasta”. Dlatego włączamy się w rozmowę o zmianie sposobu definiowania rozwoju miast i gmin. Chcemy rozmawiać z tymi, którzy marzą o centralizacji i tymi, którzy wolą większą autonomię samorządu. O głos poprosimy także tych, którzy trzymają się „miastopoglądu”, czyli poglądu ruchów miejskich lub o sprawach samorządu wypowiadają się z pozycji ekspertów. Rozejrzymy się w otaczającym nas kontekście – zarówno politycznym (związanym z napięciem w relacjach na linii samorząd-rząd), jak i merytorycznym (wynikającym z szeregu propozycji zgłoszonych w ciągu ostatnich tygodni). Razem spojrzymy w przeszłość, by móc uczciwie i wspólnie rozmawiać o przyszłości. Ufamy, że zainspirujemy Was nie tylko do wspólnej rozmowy, ale także podjęcia konkretnych działań zmierzających do urzeczywistnienia najciekawszych postulatów.

Jedyne konkretne działania, które wydają się być dziś sensowne to przygotowanie projektów zmiany prawa i liczenie, że w przyszłym Parlamencie znajdą się osoby gotowe zawalczyć o ich realizację. Autorzy „21 Tez Samorządowych” zapowiadają, że efektem prowadzonych przez nich konsultacji staną się projekty ustaw przygotowane przez ekspertów branżowych stowarzyszeń miejskich. O ile pomysł z ustawami jest dobry, to powierzenie ich przygotowania w ręce kolejnych ekspertów wydaje się być błędem. Niczego to nie zmieni. Marzy mi się, aby te projekty zostały przygotowane we współpracy z osobami i środowiskami, które już dzisiaj aktywnie prezentują swoje pomysły na samorząd. Dlatego autorów i autorki naszych tekstów będziemy prosić o wskazanie zapisów, które powinny znaleźć się w takich projektach ustaw.

Chciałbym, aby jeszcze przed wyborami samorządowymi nasi autorzy i przedstawiciele wszystkich środowisk przestrzegających obowiązującego prawa i konstytucji spotkali się wspólnie i stworzyli rodzaj parlamentu. Jego zadaniem byłoby wypracowanie projektów zmian ustaw w konkretnych, ważnych dla nas wszystkich kwestiach. Niech zaczną pracować komisje merytoryczne, niech trwa nasz wewnętrzny proces legislacyjny. Pokażmy, w jaki sposób można prowadzić uczciwą debatę o samorządzie i na drodze głosowania wybierzmy rozwiązania, które być może nie będą w pełni satysfakcjonujące dla wszystkich stron, ale wskażą nam kierunek dalszych działań. Jestem przekonany, że tylko taki format pozwoli nam wszystkim zachować naturalny podział na stronnictwa i pozwoli na wspólną pracę bez wymuszania sztucznego porozumienia. Różnijmy się, ale idźmy do przodu.

Tagi: